1. INTRODUCCIÓN
El Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones, conocido como el Invierte.pe, fue creado mediante Decreto Legislativo 1252, publicado el 01 de diciembre de 2016, y entró en vigencia en febrero de 2017, con la entrada en vigencia de su primer reglamento. A partir de dicho momento, quedó derogado el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), salvo para los escenarios de proyectos en transición previstos en el Reglamento, a los cuáles se les seguía aplicando la regulación del SNIP, sea a solicitud de la Entidad o por encontrarse en los supuestos de aplicación obligatoria previstos en la norma.
Tras un poco más de 2 años de aplicación del Invierte.pe, es frecuente hoy en día encontrar entre los operadores de las distintas Entidades Públicas, dudas y consultas sobre el Invierte.pe, incluyendo lo relativo al Ciclo de Inversión y sus Fases. A continuación, brindaremos de forma sucinta, y por motivos de espacio a lo largo de 2 artículos consecutivos, un análisis descriptivo y explicativo de las fases del Ciclo de Inversión en el marco del Invierte.pe.
2. DESARROLLO
2.1. EL INVIERTE.PE – NATURALEZA JURÍDICA Y FINALIDAD
No es casualidad que el primer artículo de la norma de mayor rango del Invierte.pe, el artículo 1° del Decreto Legislativo N° 1252, lo catalogue como un sistema administrativo del Estado, agregando que tiene por finalidad orientar el uso de los recursos públicos destinados a la inversión para la efectiva prestación de servicios y la provisión de la infraestructura necesaria para el desarrollo del país.
Ello, porque al ser un Sistema Administrativo surgen por tanto dos primeras reflexiones que orientan el desarrollo del Invierte.pe en el marco de la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo: 1) esta orientado a la regulación de la utilización de los recursos (mientras que los Sistemas Funcionales tienen por finalidad asegurar el cumplimiento de las políticas públicas que requieren la participación de todas o varias Entidades); y 2) como todo Sistema del Estado, el Invierte.pe cuenta con un rector, que en este caso recae en la Dirección General de Programación Multianual de Inversiones (por sus siglas, DGPMI) del MEF. Ambos aspectos eran también compartidos por el SNIP, toda vez que era un Sistema Administrativo.
Con relación a la finalidad señalada en el DLEG 1252, al estar directamente referida a la inversión para la efectiva prestación de servicios y la provisión de infraestructura necesaria, remite tanto a la materia en que recaen dichas inversiones como a la cautela de los recursos correspondientes a éstas, toda vez que prima un criterio de necesidad vinculado al uso de recursos públicos que son per se escasos. Este elemento de la necesidad, consideramos que también guarda relación con el criterio de cierre brechas recogido a lo largo de toda la regulación del Invierte.pe, dado que se trata de las inversiones necesarias para apuntar al cierre de brechas en la prestación de los servicios y la provisión de la infraestructura señalada.
Un elemento adicional, que acompaña a la noción del Invierte.pe como un Sistema Administrativo, y que marca la pauta de las características que tendrá el mismo a lo largo del Ciclo de Inversión, es que la rectoría técnica y normativa va de la mano con la descentralización operativa. Así, el rector tiene entre sus principales funciones la emisión de las normas y parámetros técnicos generales que regulan el Sistema, mientras que la programación de las inversiones, su formulación y evaluación, su ejecución y funcionamiento (es decir, las principales acciones de las 4 Fases del Ciclo, que llevan precisamente estos nombres), se encuentran a cargo de las Entidades Públicas sujetas a dicho Sistema Nacional, de forma descentralizada.
Esta descentralización de funciones, es otra similitud del Invierte.pe con el SNIP, siendo que durante la mayor parte de vigencia del SNIP hasta su derogación, en éste último únicamente los proyectos financiados con endeudamiento eran declarados viables por el rector del Sistema, e inclusive esta función podía ser delegada a favor de los Sectores, Gobiernos Regionales o Gobiernos Locales respectivos.
2.2 ÁMBITO DE APLICACIÓN
El Invierte.pe es de aplicación a todas las entidades y empresas públicas del Sector Público No Financiero a que se refiere el Decreto Legislativo Nº 1276, Decreto Legislativo que aprueba el Marco de la Responsabilidad y Transparencia Fiscal del Sector Público No Financiero, que ejecuten inversiones con fondos públicos. Esto significa, que se aplica a todas las Entidades y Empresas del Sector Público no financiero, abarcando así a los Sectores, los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales, así como a sus Entidades y Empresas adscritas.
Respecto de los Gobiernos Locales, cabe precisar su aplicación a: aquellos que se encontraban sujetos al SNIP a la entrada en vigencia del Invierte.pe; aquellos que programen solicitar una operación de endeudamiento externo, aval o garantía del Estado para el financiamiento de sus proyectos, los cuales previamente deberán incorporarse al Sistema; a aquellos que sean incorporados por Resolución Directoral del rector; y, a aquellos que se incorporen voluntariamente. Es importante precisar que la mayoría de Gobiernos Locales incorporados al SNIP y consecuentemente al Invierte.pe, lo han hecho de forma voluntaria. Asimismo, podemos afirmar que hoy en día todas las Municipalidades Provinciales se encuentran incorporadas al Invierte.pe
Con relación a la definición de Sectores, es importante acotar que a diferencia de lo entendido tradicionalmente en el Derecho, donde un solo Ministerio puede tener a su cargo más de un Sector (por ejemplo, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, tiene el Sector Transportes y el Sector Comunicaciones), en el marco del Invierte.pe se maneja una definición ad hoc, que engloba a los sectores a cargo de un Ministerio en solo “Sector”, (en el ejemplo, se trataría el “Sector Transportes y Comunicaciones”). Asimismo, conforme al artículo 6° del Reglamento, cada uno de los Sectores conformados para los fines del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones se encuentra bajo la responsabilidad de un Ministerio, o un organismo constitucionalmente autónomo o del Fuero Militar Policial. En ese sentido, por ejemplo la Defensoría del Pueblo, el Congreso de la República, el Tribunal Constitucional, la Contraloría General de la República, serían cada uno un Sector. Siendo ello, otra similitud con el SNIP.
Con relación a la materia regulada, este Sistema, es de aplicación tanto a los proyectos de inversión como a las denominadas Inversiones de Optimización, Ampliación Marginal, Rehabilitación y Reposición (conocidas por sus siglas como IOARR), siendo esta una primera diferencia con el SNIP, el cual era de aplicación a los proyectos de inversión pública.
Si bien desde el punto de vista técnico algunos tipos de IOARR podrían haber configurado o formado parte de proyectos de inversión pública en el ámbito del SNIP (por ejemplo, las reposiciones), es válido afirmar que el Invierte.pe abarca a una mayor gama de inversiones que se financian con gastos de capital. Ello, a nuestro criterio, busca permitir un análisis mayor del comportamiento, uso y desarrollo de éste tipo de gasto.
Para efectos prácticos, el Invierte.pe al crear la categoría de los IOARR, lejos de estar creando intervenciones que antes no se realizaban, permite transparentar intervenciones antes enmarcadas como proyectos de inversión pública en el marco del SNIP, así como inversiones, que financiándose con gasto de capital, no eran posible de ser formuladas y evaluadas conforme a las reglas del SNIP por no configurar conceptualmente un proyecto de inversión pública (PIP). Con lo cual, no siendo gasto corriente, ni siendo un PIP, los operadores encontraban diversas dificultades para su registro, implementación y pago, ejemplo de ello son los reforzamientos estructurales de infraestructura preexistente y que se encontraba dañada, ahora consideradas como IOARR de tipo “rehabilitaciones”.
2.3. ÓRGANOS DEL INVIERTE.PE
Son órganos del Invierte.pe los siguientes:
a) La DGPMI en su calidad de rector.- Que tiene entre sus principales funciones i) la emisión de opinión exclusiva y vinculante en materia del Invierte.pe; ii) la emisión de directivas y metodologías que regulan el Ciclo de Inversión; iii) la aprobación de los perfiles profesionales de los responsables de la Oficina de Programación Multianual de Inversiones (OPMI) y de la Unidad Formuladora (UF); iv) la emisión de opinión sobre proyectos o programas de inversión a ser financiados con endeudamiento externo; v) brindar capacitación y asistencia técnica y; vi) consolidar la Programación Multianual de Inversiones del Estado.
b) El Órgano Resolutivo.- Entendido como la máxima autoridad del Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local, por ejemplo, el Ministro correspondiente, el Gobernador Regional o el Alcalde, respectivamente. Tiene entre sus principales funciones: i) designar a la OPMI y a su responsable; ii) aprobar las brechas identificadas y los criterios de priorización asociados a su Programación Multianual de Inversiones (PMI); iii) aprobar las modificaciones del PMI cuando cambian los objetivos, metas e indicadores.
c) La OPMI: que es 1 por Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local, y tiene entre sus principales funciones: i) elaborar el diagnóstico de brechas; ii) proponer criterios de priorización de la cartera de inversiones; iii) aprobar las modificaciones; elaborar el PMI; iv) realizar el seguimiento de las metas de producto y monitorea el avance la ejecución de las inversiones; v) aprobar las modificaciones del PMI cuando no cambian los objetivos, metas e indicadores; y, vi) realizar la evaluación ex post.
d) La Unidad Formuladora: que puede ser más de una 1 por Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local, y que tiene entre sus principales funciones: i) elaborar las fichas técnicas y estudios de preinversión; ii) realizar registros en el Banco de Inversiones; iii) aprobar las IOARR; iv) declarar la viabilidad de los proyectos de inversión; v) registrar la consistencia del Expediente Técnico con las fichas o estudios de preinversión.
e) La Unidad Ejecutora de Inversiones, que puede ser más de 1 por Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local, y que tiene entre sus principales funciones: i) elaborar el Expediente Técnico; ii) ser responsable de la ejecución física y financiera de las inversiones; y iii) efectuar el registro del seguimiento de las inversiones.
Atendiendo a la descentralización del Invierte.pe antes mencionada, podemos graficar la ubicación de dichos órganos a grandes rasgos de la siguiente manera:
2.4. EL CICLO DE INVERSIÓN – COMENTARIOS PREVIOS
De forma similar al SNIP, que regulaba el Ciclo del Proyecto, el Invierte.pe, contempla el Ciclo de Inversión, que compuesto por fases concadenadas y que se retroalimentan. Vamos a ver como en cada fase, tendremos un actor principal, y como a lo largo del Ciclo, se producen interacciones necesarias para cautelar el adecuado desarrollo del mismo y por tanto de las inversiones.
El Ciclo de Inversión tiene 4 fases: a) Programación Multianual, b) Formulación y Evaluación, c) Ejecución y d) Funcionamiento.
Aquí tenemos una segunda y sustancial diferencia con el SNIP, que comprendía únicamente 3 fases: a) la fase de Preinversión (equivalente a la fase de Formulación y Evaluación), b) la fase de Inversión (equivalente a la fase de Ejecución) y, c) Post-inversión (equivalente a la fase de Funcionamiento).
Así, podemos ver como la fase de Programación Multianual resalta como una novedad incorporada por el Invierte.pe, atendiendo precisamente al enfoque de inversiones programadas con alineamiento al cierre de brechas que caracteriza a este Sistema.
Surgen entonces las duda en los operadores del derogado SNIP y en quienes tiene muchos años en el mundo de la inversión pública nacional… ¿y las Directivas de programación multianual que sacaba el rector del SNIP, no eran ya una programación?, ¿Aquella Resolución Ministerial del año 2011 para la Programación Multianual de los proyectos y el aquel aplicativo informático para el registro de la programación, no eran ya tangibles? ¿Por qué la Oficina de Programación e Inversiones conocida como OPI, llevaba precisamente el término “Programación”, ¿Porque el rector del SNIP en algún momento se llamaba “Dirección General de Programación Multianual del Sector Público”?. La respuesta a todo esto, es sí, claro que sí, en el SNIP se intentó el ejercicio de la programación multianual.
Retrocediendo un poco en los antecedentes, cuando surgió el SNIP tenía entre sus objetivos lograr una Programación Multianual de los grandes proyectos de inversión pública del país (no era en sus inicios un Sistema aplicable a Gobiernos Locales, por ejemplo), y era por ello que en sus primeros años, las viabilidades técnicas de estos grandes proyectos eran dadas por el rector.
A partir de la descentralización del SNIP prevista en el 2006 y operativa desde el 2007 en adelante, el énfasis y el devenir del día a día por cautelar la calidad de las declaraciones de viabilidad en manos de operadores diversos (y por tanto con diversos criterios según cada evaluador) y que no contaban con las capacidades técnicas o funcionarios suficientes para ello, generó en el rector una creciente preocupación y énfasis en la preinversión, (traducida en una gran cantidad de anexos, formatos y registros, instrumentos metodológicos, esfuerzos de capacitación especializada, acompañamientos técnicos, entre otros) dejando de lado otros aspectos del Ciclo del Proyecto, incluyendo, la programación multianual, que si bien, no estaba recogida como una fase dentro del Ciclo, no dejaba de ser un objetivo que aspiraba lograr SNIP, y quizá, quedó en ello, en una aspiración, sin desmerecer los esfuerzos tanto del rector como de los operadores por programar sus proyectos.
El Invierte.pe, tiene así un antecedente en el SNIP respecto de la Programación Multianual, pero aprendiendo de la lección aprendida, la recoge como la fase inicial del Ciclo de Inversión, dándole mayor énfasis, importancia y visibilidad.
3.- CONCLUSIONES
3.1 En el presente artículo, hemos visto como el Invierte.pe se constituye como un Sistema Administrativo del Estado, teniendo por tanto un rector técnico-normativo, sin perjuicio de que la operatividad del Sistema este principalmente a cargo de los Sectores, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, siendo la descentralización un aspecto clave en su funcionamiento.
3.2 Asimismo, el carácter escaso de los recursos públicos con que se financian las inversiones en las cuales recae el sistema, se encuentra relacionado al objetivo del mismo, que busca orientar su uso a inversiones para la prestación de servicios y provisión de infraestructura necesaria para el desarrollo del país. Ello va de la mano con el enfoque de cierre de brechas mediante inversiones programadas que constituye el aspecto central en la lógica del Invierte.pe.
3.3 Su ámbito de aplicación, abarca a todas las Entidades y Empresas del Sector Público no financiero, lo que incluye a los Sectores, los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales, así como a sus Entidades y Empresas adscritas.
3.4 El Invierte.pe, es de aplicación tanto a los proyectos de inversión como a las IOARR, en ese sentido, regula a una mayor cantidad de inversiones públicas que el SNIP, lo cual podría permitir un mayor análisis del comportamiento, uso y desarrollo de éste tipo de gasto.
3.5 Son 5 los órganos del Invierte.pe: La DGPMI del MEF en calidad de rector del Sistema, así como el Órgano Resolutivo, la Oficina de Programación Multianual de Inversiones, y las Unidades Formuladores y Unidades Ejecutoras de Inversiones. Estos últimos 4 órganos se encuentran en cada Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local sujeto al Invierte.pe
3.6 El Ciclo de Inversión regulado por el Invierte.pe, consta de 4 fases, siendo la primera de ellas la fase Programación Multianual, la cual no se encontraba prevista como una fase del Ciclo del Proyecto en el SNIP, dándole así una mayor importancia al ejercicio de la Programación.
Finalmente, como indicamos al inicio del presente artículo, por motivos de espacio ha sido dividido en dos partes, con lo cual en la segunda parte, analizaremos cada una las 4 Fases del Ciclo de Inversión.
Publicado en Propuesta País el 18.10.2020. Disponible en el link:
https://propuestapais.pe/noticia/el-ciclo-de-inversion-del-invierte-pe-1ra-parte/
