Serie - Sistemas Administrativos del Estado 1: Comentarios generales al Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos

 

Por: Karla Gaviño Masías*

1. INTRODUCCIÓN

Los Sistemas Administrativos del Estado, se encuentran listados en la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), la cual contiene las disposiciones generales aplicables a éstos, comentadas en un artículo previo [1]. No obstante, cada Sistema, cuenta con una regulación específica que establece principalmente su estructura y los órganos que lo conforman, así como sus funciones y las interacciones entre ellos. Adicionalmente, cada Sistema, conforme se va implementando, desarrollando y articulando con los otros Sistemas, enfrenta retos propios y retos compartidos, que merecen ser por lo menos esbozados brevemente en esta columna.

Es por ello que a continuación, iniciaremos una serie compuesta por 11 artículos, en los cuáles revisaremos los aspectos generales de cada uno de los Sistemas Administrativos del Estado. En el presente artículo, empezaremos comentando el primero de ellos según su orden de mención en la LOPE: el Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos.

2. DESARROLLO

2.1 DEFINICIÓN Y ÁMBITO DE APLICACIÓN.

El sistema administrativo de Gestión de Recursos Humanos, se encuentra previsto en el numeral 1 del artículo 46 de la LOPE, y está normado principalmente en la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil y el Decreto Legislativo N° 1023, Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, rectora del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos [2]. Tanto la LOPE como el Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) datan del año 2008, mientras que la Ley del Servicio Civil fue publicada en el año 2013.

Su ámbito de aplicación abarca a las entidades públicas de: el Poder Ejecutivo (Ministerio y Organismos Públicos), el Poder Legislativo, el Poder Judicial, los Gobiernos Regionales, los Gobiernos Locales, los Organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes confieren autonomía, las demás  entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto, se consideran sujetas a las normas comunes de derecho público. En términos simples, este Sistema es aplicable a todas las entidades de la administración pública y a todas las personas que prestan servicios en ellas.

2.2 ÓRGANOS DEL SISTEMA DE GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS Y SUS FUNCIONES

Conforme a lo dispuesto por la Ley del Servicio Civil, este Sistema establece, desarrolla y ejecuta la política de Estado respecto del Servicio Civil, a través del conjunto de normas, principios, recursos, métodos, procedimientos y técnicas utilizadas por las entidades públicas en la gestión de los recursos humanos; y, se encuentra integrado por: a) SERVIR, que ejerce la rectoría del Sistema, b) las oficinas de recursos humanos de las entidades o las que hagan sus veces, c) el Tribunal del Servicio Civil (que es a su vez un órgano integrante de SERVIR) y d), la Dirección General de Gestión Fiscal de los Recursos Humanos del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), esta última es un nuevo órgano del Sistema introducido por el Decreto Legislativo 1450 del 16.09.2018, y recientemente creada mediante el nuevo Reglamento de Organización y Funciones de dicho Ministerio, aprobado en el 2019.

2.3 PRINCIPALES RETOS ACTUALES

Son varios los retos que afronta actualmente el Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos. No obstante, a nuestro criterio destacan 3 retos principales: a) el fortalecimiento de la rectoría de SERVIR, b) la implementación de la Ley del Servicio Civil y, c) la incorporación de los Gerentes Públicos en las Entidades Públicas.

• Fortalecimiento de la rectoría de SERVIR.-

Quienes hemos participado directamente en el diseño de algún Sistema Administrativo, sabemos que la fortaleza del rector (que no es lo mismo que la centralización de los aspectos técnicos y/o tareas operativas), es un elemento clave para el desarrollo del Sistema, toda vez que entre sus tareas se encuentra la emisión de las disposiciones y lineamientos que lo regulan; la emisión de la opinión vinculante, exclusiva y excluyente en la materia; velar por el cumplimiento de las disposiciones del Sistema; y, realizar la evaluación del desarrollo del mismo, articulando con los demás Sistemas del Estado.

En ese sentido, tanto el hecho de que a 7 años de la publicación de la Ley del Servicio Civil, su implementación aún se encuentre en tránsito, como el hecho de contar con un amplio número de gerentes públicos que aún no logran ser ubicados en la Administración Pública (es decir, se hizo el esfuerzo de capacitarlos por parte de SERVIR y de capacitarse por parte de los profesionales, pero ese conocimiento se encuentra en calidad de activo que no está siendo aprovechado por las Entidades), están directamente relacionados a la necesidad de fortalecer a SERVIR. A ello, se suma la necesidad de fortalecer las Oficinas de Recursos Humanos de cada Entidad, y resaltar la importancia de la Escuela Nacional de Administración Pública (ENAP) para capacitar a los servidores públicos en materia de los diversos sistemas administrativos.

El fortalecimiento de la rectoría de SERVIR, implica pasar a un rol más activo (de gestión), y que a su vez es menos normativo (sin que ello suponga el descuido de esta función), estrechando la vinculación entre SERVIR y las Entidades Públicas, incluyendo la vinculación con las Oficinas de Recursos Humanos a fin de que se desarrollen efectivamente como brazos operativos del Sistema al interior de cada Entidad, en el marco de las funciones que éste les asigna. Un SERVIR fortalecido y articulado, facilitaría el desarrollo y la estrategia para afrontar los dos siguientes retos a comentar.

• Implementación de la Ley del Servicio Civil.-

Como se dijo previamente, esta Ley fue publicada en Julio de 2013, no obstante, 7 años después aún se encuentra en proceso de implementación, siendo a nuestro criterio uno de los principales retos de SERVIR, dar pasos concretos que permitan acelerar este proceso.  A grandes rasgos, podemos señalar que la Ley del Servicio Civil, regula los criterios para el ingreso, el desempeño y el término del servicio civil, con lo cual consideramos que parte de la problemática consiste en lograr que el personal de las Entidades Públicas ya contratado, migre a este régimen, y por otro lado, que las nuevas contrataciones se realicen conforme a esta Ley.

Al respecto, para la elaboración del presente artículo consultamos al Presidente Ejecutivo de SERVIR, Juan José Martínez Ortiz, sobre la importancia de la implementación del servicio civil, quien considera que la calidad del servicio civil es un aspecto determinante de la capacidad del Estado (entendido como el conjunto de entidades prestadoras de servicios), toda vez que una parte importante de los servicios que la población recibe, depende de los servidores públicos. A mayor abundamiento, señala que si bien el presupuesto público que gasta el Estado en personal se ha incrementado en los últimos años, ello no ha conllevado necesariamente a un mejor desempeño y mejores servicios del Estado.

De ello, podemos desprender que efectivamente la mejora en la gestión de la administración pública, no pasa por un tema de gastar más en personal, sino de gastar mejor (con lo cual el gasto en el capital humano, se vuelve una inversión). Los datos manejados por SERVIR, extraídos a su vez del portal de consulta amigable del MEF, evidencian que efectivamente entre el 2011 y 2017, el gasto en planilla se incrementó aproximadamente en S/. 2000 millones (2011), S/. 3000 millones (2012), S/. 4000 millones (2013), S/. 5000 millones (2014), S/. 2000 millones (2015), S/. 4000 millones (2016) y S/.3000 millones (2017). Pero, ¿porqué ello no repercute en una mejora de la calidad del recurso humano del Sector Público?. A criterio de SERVIR existen, entre otros, problemas de selección de personal (ingresa personal sin los valores adecuados, conocimientos y competencias requeridas), de desempeño de personal (incluso en el caso de aquel que cuenta con el conocimiento y las competencias requeridas, existe la ausencia de un adecuado sistema de incentivos para mejorar el desempeño), y de aprovechamiento de la posición por parte del personal (ausencia de valores adecuados, corrupción).  A lo citado, nosotros agregaríamos la existencia de distintos regímenes o modalidades de contratación de personal, y las disparidades de las condiciones entre ellos.

En cifras, según la información manejada por SERVIR, están en proceso efectivo de tránsito 78 entidades (lo que supone aproximadamente 65, 000 servidores, que progresivamente se irán incorporando). En el mediano plazo, se espera que puedan avanzar en el tránsito otras 100 entidades (lo que supondría, aproximadamente 65, 000 servidores más). En total, el número de servidores que deberían migrar al servicio civil asciende a 600,000 aproximadamente.

Para ello, consideramos importante que SERVIR fortalezca su rectoría, como se señaló precedentemente, pasando a un rol de mayor acercamiento directo con las Entidades Públicas, asimismo, se requiere la debida colaboración de éstas, en la adecuada y sincera definición de sus perfiles de puestos (adecuados a las necesidades de la Entidad y no al perfil de un postulante de turno), escalas remunerativas (competitivas y realistas) y progresividad del tránsito a este régimen. Sin desmerecer los esfuerzos previos y sin desconocer que el tránsito al régimen del servicio civil avanza conforme a la voluntad política de las Entidades, debemos destacar que actualmente SERVIR se encuentra firmando diversos convenios con distintas Entidades a fin de lograr el tránsito del personal contratado bajo distintos regímenes, como por ejemplo los CAS y los regímenes 728 y 276. Entre los más recientes, se encuentran los convenios suscritos con la PCM, DEVIDA, CENEPRED, Instituto Peruano de Energía Nuclear, el Gobierno Regional de La Libertad, la Universidad Nacional Autónoma de Tayacaja, entre otros, firmados en los últimos 5 meses. Esta celeridad resulta más que importante, atendiendo al tiempo transcurrido desde la publicación de la Ley del Servicio Civil.

No podemos dejar de mencionar, una preocupación que nos queda latente consistente en que este tránsito no implique una reducción en la retribución mensual del personal, en pro de una mirada anualizada del monto, pues si bien en cifras generales puede coincidir o significar hasta un incremento en la retribución anual de los funcionarios, el monto mensual que perciban podría verse disminuido, en un país donde los ingresos mensuales y gastos mensuales de los ciudadanos son, cuanto menos, equiparables.

• Ubicación de los Gerentes Públicos en las Entidades.-

Otro reto importante a nuestro criterio, consiste en el impulso de la incorporación de los Gerentes Públicos (profesionales altamente calificados con perfil directivo) en las Entidades Públicas. Conforme a las cifras expuestas por SERVIR, actualmente se tienen 400 Gerentes Públicos a la espera de ser convocados por las Entidades Públicas [3], no obstante al ser su incorporación a solicitud de las Entidades y no obligatoria, resulta más que relevante el trabajo de SERVIR para lograr su difusión y la valoración de contar con ellos.

Estos profesionales, han sido evaluados y capacitados con altas exigencias acorde con las necesidades de una Administración Pública moderna y eficiente, no obstante, es una realidad también que al momento de buscar gerentes o directivos públicos, las Entidades suelen buscarlos en el mercado y no en el grupo administrado por SERVIR. Consideramos que un espacio importante para la ubicación de los Gerentes Públicos, puede ser en los niveles de gobierno subnacional (Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales) que operan los distintos sistemas administrativos a fin de dirigir con una visión articulada e integrada de la Administración Pública, los servicios que prestan dichas Entidades, lo cual dicho sea de paso, podría impactar positivamente en los niveles de ejecución presupuestal y de prestación de servicios a través de inversiones públicas de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales.

Con relación a las acciones de corto plazo que implementará SERVIR su Presidente Ejecutivo, señala que para el fortalecimiento de la rectoría se enfatizará ésta, así como el tránsito al nuevo régimen, se promoverá la colocación de una mayor cantidad de Gerentes Públicos y se iniciará el proceso de supervisión aleatoria, inopinada, orientativa a diversas entidades para promover el cumplimiento de normas y extender buenas prácticas. Respecto a la implementación de la Ley de Servicio Civil, señala que se revisará la estrategia de tránsito de las entidades y se simplificará el proceso de tránsito.

Finalmente, señaló que se implementarán acciones de corto plazo para el fortalecimiento institucional, consistentes en fortalecer SERVIR como organización y, mejorar la vinculación de SERVIR con los operadores del sistema y con la academia para asegurar que sus productos respondan a las necesidades detectadas.

3. CONCLUSIONES

3.1   Este sistema establece, desarrolla y ejecuta la política de Estado respecto del Servicio Civil, a través del conjunto de normas, principios, recursos, métodos, procedimientos y técnicas utilizadas por las entidades públicas en la gestión de los recursos humanos. Sus órganos conformantes son: a) SERVIR, que ejerce la rectoría del Sistema, b) las oficinas de recursos humanos de las entidades o las que hagan sus veces, c) el Tribunal del Servicio Civil y d), la Dirección General de Gestión Fiscal de los Recursos Humanos del Ministerio de Economía y Finanzas.

3.2   Entre sus principales retos actuales se encuentra el fortalecimiento de la rectoría de SERVIR (con una mayor vinculación con las Entidades y oficinas de recursos humanos), la implementación de la Ley del Servicio Civil (que tras 7 años desde su publicación, aún sigue en proceso de implementación, y cuya puesta en operatividad se espera ayude a homogenizar la contratación de personal en el Estado y sus condiciones, incluyendo reglas claras para el ingreso, capacitación, monitoreo, incentivos y conclusión del servicio) y la ubicación del cuerpo de Gerentes Públicos en las Entidades (que de producirse podría generar una mejor prestación de servicios en las Entidades Públicas). Del fortalecimiento de la rectoría de SERVIR depende, a nuestro criterio, que se logre dar mayores pasos en la implementación de la Ley del Servicio Civil, así como en la ubicación y aprovechamiento de los Gerentes Públicos.

3.3   Finalmente, en los últimos años el incremento del gasto en personal en el Estado, no se ha encontrado relacionado a la mejora en la prestación efectiva de servicios de las Entidades Públicas, toda vez que estos servicios dependen en parte importante del personal que los realiza, personal que no cuenta necesariamente con la capacitación, conocimientos y aptitudes necesarias.  En ese sentido, la mejora en la eficiencia de la prestación de servicios de la administración pública, no consiste en gastar más sino en gastar mejor los recursos destinados al personal, para lo cual el reto de SERVIR pasa por la aplicación del régimen del servicio civil y la incorporación de los Gerentes Públicos (principalmente consideramos que su incorporación puede tener mayor impacto en los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, donde sus conocimientos en materia de sistemas administrativos podrán ahondar en la operatividad articulada de los mismos, para la prestación de los servicios de la Entidad).

Publicado en Propuesta País el 20.01.2020. Disponible en el link: https://propuestapais.pe/noticia/serie-sistemas-administrativos-del-estado-1-comentarios-generales-al-sistema-administrativo-de-gestion-de-recursos-humanos/

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*La autora desea agradecer al Dr. Juan José Martínez Ortiz, Presidente Ejecutivo de SERVIR, por su valioso aporte al presente artículo. Las opiniones vertidas por la autora a lo largo del artículo, son efectuadas a título personal.

[1] Ver: Karla Gaviño (2020), artículo “Apuntes sobre los Sistemas Administrativos del Estado – Parte 2”, publicado en el portal Propuesta País, link: https://propuestapais.pe/noticia/apuntes-sobre-los-sistemas-del-estado-2da-parte/

[2] Pueden agregarse complementariamente la Ley Marco del Empleo Público, Ley del Código de Ética de la Función Pública y las normas del Sistema Nacional de Presupuesto.

[3] Fuente: Discurso del Presidente Ejecutivo de SERVIR, en el marco del Sétimo Congreso Nacional de Gerentes Públicos, realizado en octubre de 2019. Información disponible en : https://www.servir.gob.pe/atencion-servir-cuenta-con-400-gerentes-publicos-listos-para-transformar-el-estado/

Apuntes sobre los Sistemas del Estado - 2da parte

 

Por Karla Gaviño

1. INTRODUCCIÓN

El presente constituye la segunda parte del artículo “Apuntes sobre los Sistemas del Estado”, cuya primera entrega fue publicada en esta columna el 17.12.2019. Previamente, se abordaron los aspectos generales de los Sistemas del Estado y de los Sistemas Funcionales.

A continuación, revisaremos los aspectos generales de los Sistemas Administrativos.

2. DESARROLLO

• LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

De acuerdo a lo establecido por el artículo 46° de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley N° 29158 (en adelante, LOPE): “Los Sistemas Administrativos tienen por finalidad regular la utilización de los recursos en las entidades de la administración pública, promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso”. En ese sentido, la finalidad central y común a todos los Sistemas Administrativos, es la regulación del manejo y uso de los recursos, entendiéndose por ello, que la LOPE contenga un listado taxativo de los Sistemas Administrativos, mientras que, los Sistemas Funcionales están orientados a asegurar el cumplimiento de las políticas públicas transversales a distintas Entidades, no encontrándose un listado de los mismos en la LOPE.

En el siguiente cuadro, podemos ver la relación de los Sistemas Administrativos y de sus rectores:

Al ser esta lista taxativa, para crear nuevos sistemas administrativos, se requerirá de una ley orgánica que modifique a la LOPE. Como se puede apreciar, estos Sistemas tienen a su rector en el Poder Ejecutivo, salvo por el Sistema de Control, cuyo rector es la Contraloría General de la República.

Asimismo, no deja de ser relevante destacar que de los 11, sean 6 los Sistemas Administrativos cuyo rector recae en alguna Dirección General del Ministerio de Economía y Finanzas, lo cual es comprensible si volvemos a la finalidad de este tipo de Sistemas: regular la utilización de los recursos en las entidades de la administración pública. Ahora bien, los recursos a los que se refiere la LOPE pueden ser de distinta naturaleza (como en el caso del Sistema de Gestión de Recursos Humanos), mas resulta válido argumentar que la mayoría de éstos se encuentran concebidos en términos monetarios o económicos (financieros), por lo que reviste de importancia la participación del Ministerio de Economía y Finanzas (en adelante, MEF) incluso en aquellos donde no ejerce la rectoría, dado que sin la articulación con los 6 sistemas a cargo del MEF, resultaría sumamente complicado el adecuado desarrollo de los fines de mismos. Ejemplos de lo expuesto son el caso del Planeamiento Estratégico y del Sistema de Control, para los cuáles resultaría complejo el logro de sus objetivos si por ejemplo, el objetivos estratégicos  previstos en los instrumentos del Planeamiento, no se encuentran recogidos en la Programación Multianual de Inversiones del sistema administrativo de inversión pública (denominado, Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones – Invierte.pe), o si no se tiene una adecuada vinculación entre el InfoObras de la Contraloría, y el SIAF-SP y el Banco de Inversiones administrados por el MEF.

Un aspecto adicional a destacar, es la aprobación del más reciente de los Sistemas Administrativos, el Sistema Nacional de Abastecimiento, previsto en la LOPE desde el 2007, pero regulado a partir de setiembre del 2018 con la publicación del Decreto Legislativo 1439, y su posterior reglamento. Así, tardó al Poder Ejecutivo cerca de 11 años empezar la regulación de dicho Sistema, pese a que tanto legal como operativamente era conocida la necesidad de su implementación, hasta que finalmente fue creado y reglamentado en la gestión del anterior Ministro de Economía y Finanzas, Carlos Oliva. Dada la novedad del mismo es aún temprano para hablar de sus resultados, pero consideramos que su desarrollo tardío y su implementación, aun en proceso, son ejemplos de lo mucho que queda aún por resolver y articular en materia de los Sistemas Administrativos.

Volviendo a lo dispuesto en la LOPE para los Sistemas Administrativos, el artículo 46° agrega que: “(…) el Poder Ejecutivo es responsable de reglamentar y operar los Sistemas Administrativos, aplicables a todas las entidades de la Administración Pública, independientemente de su nivel de gobierno y con arreglo a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Esta disposición no afecta la autonomía de los Organismos Constitucionales, con arreglo a la Constitución Política del Perú y a sus respectivas Leyes Orgánicas”.

Por ello, encontramos que los Sistemas Administrativos tienen en términos generales una aplicación transversal a distintas entidades públicas, que cuentan con operadores con funciones asignadas por las normas específicas de cada uno de ellos. No obstante, para el caso puntual de los rectores, adicionalmente a las funciones señaladas en las normas específicas de cada Sistema Administrativo, el artículo 47° de la LOPE, establece las “atribuciones” de éstos, señalando como sus “funciones o competencias” las siguientes:

Comentario aparte es la técnica legislativa empleada en la LOPE, que pareciera no distinguir entre atribuciones, competencias y funciones, pese a ser conceptualmente términos distintos. Sin perjuicio de ello, debemos entender que se trata de tareas a cargo del rector.

Por temas de espacio no entraremos en el detalle de cada una de estas tareas, pero sí resulta relevante mencionar brevemente la opinión vinculante que tiene cada rectores en materia de su Sistema Administrativo. Así, tanto los operadores como cualquier funcionario (o incluso privado que asesore en la materia a una Entidad), deberá siempre tomar en cuenta la opinión del rector, no siendo posible dejarla de lado para la aplicación de las disposiciones (técnicas y/o legales) del Sistema.

Asimismo, hacemos énfasis en la función de promoción del perfeccionamiento y simplificación permanente de los procesos del Sistema, toda vez que ello debería implicar una mirada tanto al interior del propio Sistema, como al exterior de éste en cuanto a su relación y articulación con los demás Sistemas del Estado y disposiciones legales en general. Así, consideramos que la articulación inter-sistémica es también consustancial al rol de los rectores, en el marco de una adecuada y moderna gestión pública.

3. CONCLUSIONES

3.1 La LOPE contempla una lista taxativa de los Sistemas Administrativos, de manera que para crear nuevos, se requerirá de una ley orgánica que la modifique, ello guarda estrecha relación con la finalidad que persiguen estos sistemas: regular la utilización de los recursos de las entidades de la administración pública.

3.2 Es importante destacar el rol del MEF en materia de lo Sistemas Administrativos, toda vez que de los 11, son 6 los que tienen a su rector en una Dirección General de dicho Ministerio, siendo esto comprensible si volvemos a la finalidad de este tipo de Sistemas.

3.3 El Sistema Nacional de Abastecimiento es el más reciente de los Sistemas Administrativos. Si bien se encuentra previsto en la LOPE desde el 2007, recién en el 2018 se publicó el Decreto Legislativo que dispone su creación. Esta demora, es un buen ejemplo de todo lo pendiente aún por avanzar y desarrollar en el marco de los Sistemas Administrativos.

Publicado en Propuesta País el 03.01.2020. Disponible en el link: https://propuestapais.pe/noticia/apuntes-sobre-los-sistemas-del-estado-2da-parte/

Apuntes sobre los Sistemas del Estado - 1ra parte

 

Por Karla Gaviño

1. INTRODUCCIÓN
Tratándose de la organización y estructura de la Administración Pública, el Estado Peruano cuenta con 2 tipos de Sistemas: los Funcionales y los Administrativos, ambos previstos en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE). ¿Cuáles son las características de éstos Sistemas, sus similitudes y diferencias?

Por motivos de espacio, el presente artículo constituye la primera parte de un esfuerzo por responder estas interrogantes, a la luz de lo previsto en la LOPE. En ese sentido, precisamos al lector, la segunda parte de este artículo, será publicada brevemente en la presente columna. En esta primera parte, abordaremos los aspectos generales de los Sistemas del Estado y de los Sistemas Funcionales.

2. DESARROLLO
2.1 LOS SISTEMAS DEL ESTADO – CARACTERÍSTICAS GENERALES
El artículo 43 de la LOPE, define a los Sistemas del Estado como “(…) los conjuntos de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos mediante los cuáles se organizan las actividades de la Administración Pública que requieren ser realizadas por todas o varias entidades de los Poderes del Estado, los Organismos Constitucionales y los niveles de Gobierno (…)”. Agrega el articulo que pueden ser de 2 tipos: Administrativos y Funcionales; y que su creación se realiza por Ley, debiendo contar con la opinión favorable de la Presidencia del Consejo de Ministros.

Al respecto, un primer análisis nos lleva a determinar que se trata de Sistemas transversales, de aplicación a distintas Entidades Públicas, y que esta transversalidad puede ser entendida tanto horizontalmente (distintas Entidades de un mismo nivel de Gobierno) un como verticalmente (distintos niveles de Gobierno) en la estructura del Estado. Cabe resaltar también que incluye a los distintos Poderes del Estado. Respecto de su creación, la LOPE (que al ser una Ley Orgánica, forma parte del llamado “Bloque de Constitucionalidad”), contiene una reserva legal, en el sentido que únicamente pueden ser creados mediante Leyes. Este alto nivel jerárquico de la norma utilizada para su creación, nos lleva a entender la vocación de aplicación general y de durabilidad de sus principales disposiciones, así como de la participación política en su creación, lo que debe llevar indefectiblemente a buscar consensos, aspecto más que relevante atendiendo al alcance y finalidad de estos Sistemas (ejemplo de ello, es que algunos Sistemas han sido creados mediante Leyes propuestas a iniciativa del Poder Ejecutivo). Lo expuesto, se refuerza con el requisito de contar con la opinión favorable de la Presidencia del Consejo de Ministros.

Surge una primera duda, ¿se refiere el legislador a una ley expresa o a una norma con rango de ley? El ordenamiento jurídico peruano, ha entendido que se refiere a una norma con rango de ley, por ello encontramos casos de Sistemas creados mediante Decretos Legislativos (por mencionar solo un par de ejemplos, tenemos al Sistema Nacional de Promoción de la Inversión Privada, a través del Decreto Legislativo 1362; y, el Sistema Nacional de Programación Multianual y Programación de Inversiones, a través del Decreto Legislativo 1252).

Otro elemento importante respecto de los Sistemas del Estado, es que cada uno se encuentra a cargo de un Ente Rector, que se constituye en su autoridad técnico-normativa en todo el país, teniendo entre sus funciones dictar las normas y establecer los procedimientos relacionados con el Sistema; coordinar su operación técnica y ser responsable de su correcto funcionamiento. Con esto no debemos entender que los rectores son responsables de los aspectos de gestión interna de las Entidades que operen en el marco del Sistema, sino que se trata de la misión de velar por el correcto funcionamiento del Sistema a través de las herramientas con las que cuenta el rector (que podrán ser por ejemplo, la emisión de normas y guías técnicas, herramientas de apoyo al seguimiento y monitoreo, entre otros).

Conforme a la LOPE, la existencia de los Sistemas del Estado no obliga a la creación de unidades u Oficinas dedicadas exclusivamente al cumplimiento de los requerimientos de cada uno de ellos, con lo cual podemos entender que al interior de la estructura de cada Entidad, es posible asignar a los órganos, unidades u oficinas previstas, las funciones correspondientes a los órganos de cada Sistema. Esto es una práctica recurrente, por ejemplo en el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe), donde las Unidades Formuladoras de cada Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local, suelen coincidir con oficinas y órganos que realizan otras funciones en paralelo y tienen otra denominación según su Reglamento de Organización y Funciones.

2.2 LOS SISTEMAS FUNCIONALES
El artículo 45 de la LOPE, contempla a los Sistemas Funcionales, como aquellos que “(…) tienen por finalidad asegurar el cumplimiento de políticas públicas que requieren la participación de todas o varias entidades del Estado(…)”. Asimismo, dispone que el Poder Ejecutivo es el responsable de su reglamentación y de su operación y que las normas del Sistema establecen las atribuciones del Ente Rector.

Destaca el centro de estos Sistemas en la mira al cumplimiento de políticas públicas (que gozan de la transversalidad antes descrita, así como el énfasis en la participación del Poder Ejecutivo, entendiéndose que en algún Sector de éste recae la rectoría.

Otro elemento importante, distintivo respecto de los Sistemas Administrativos como veremos en la segunda mitad de este artículo, se encuentra en la posibilidad de creación de Sistemas Funcionales sin contar con un número o materia determinada por la propia LOPE. Así, mientras los Sistemas Administrativos se encuentran listados en la LOPE, requiriéndose para la creación de otros no previstos en ella de una ley orgánica que la modifique (entendemos por estar dirigidos al manejo de recursos públicos), los Sistemas Funcionales al responder al cumplimiento de políticas públicas pueden ser creados conforme se actualicen o se genere su necesidad.

Un ejemplo de un Sistema Funcional es el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SINAGERD), creado por Ley N° 29664, como “(…) un sistema interinstitucional, sinérgico, descentralizado, transversal y participativo, con la finalidad de identificar y reducir los riesgos asociados a peligros o minimizar sus efectos, así como evitar la generación de nuevos riesgos, y preparación y atención ante situaciones de desastre mediante el establecimiento de principios, lineamientos de política, componentes, procesos e instrumentos de la Gestión del Riesgo de Desastres”. La política cuyo cumplimiento busca cautelar este Sistema, se encuentra recogida en el artículo 5° que define y da los lineamientos de la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastre; cuenta con un rector que recae en la PCM, así como con órganos a lo largo de las distintas Entidades Públicas de los tres niveles de gobierno sujetas al Sistema, que deben aplicar sus disposiciones.

3. CONCLUSIONES
3.1 Los Sistemas del Estado se encuentran previstos en la LOPE, y constituyen el conjunto de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos para la organización de las actividades de la Administración Pública a ser realizadas por distintas entidades del Estado. Son creados por Ley o norma con rango de Ley.

3.2 Entre sus características esta la transversalidad de sus disposiciones, así como contar con un ente rector, que se constituye en su autoridad técnico-normativa en todo el país.

3.3 Los Sistemas del Estado se clasifican en Sistemas Funcionales y Sistemas Administrativos, estando los primero orientados al cumplimiento de políticas públicas, mientras que los segundos buscan regular la utilización de los recursos públicos.

3.4 Los Sistemas Funcionales, si bien encuentran sus principales características reguladas en la LOPE, no se encuentran enlistados en la misma, atendiendo a la finalidad de los mismos.

Publicado en Propuesta País el 17.12.2019. Disponible en el link: https://propuestapais.pe/noticia/apuntes-sobre-los-sistemas-del-estado-1ra-parte/

Actualizaciones en Inversión Pública: El Invierte.pe a 2 años de su entrada en vigencia, aspectos que llevaron a las modificaciones introducidas por el Decreto Legislativo N° 1432

 

El Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones, conocido como Invierte.pe, cumplió 2 años de entrada en vigencia en el 2019. No obstante, en tan breve lapso sus normas tuvieron modificaciones que analizamos en un artículo para la revista Ius et Veritas N° 59, revista editada por alumnos de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú. En el artículo, incluimos sugerencias para retos presentes y futuros del Invierte.pe

El artículo se encuentra disponible en el siguiente link:

http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/iusetveritas/article/view/22507

El Ciclo de Inversión del Invierte.pe - 2da parte

 

Por Karla Gaviño

1. INTRODUCCIÓN
El presente es la segunda parte del artículo “El Ciclo de Inversión del Invierte.pe”, publicado el 18.10.2019. Previamente, se desarrollan los siguientes aspectos del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (denominado, Invierte.pe): i) naturaleza jurídica y finalidad; ii) ámbito de aplicación; iii) órganos del Sistema y funciones; y, iv) comentarios previos sobre el Ciclo de Inversión.

A lo largo de esta segunda parte, revisaremos las 4 Fases que conforman el Ciclo .

2. DESARROLLO
2.1 Fase de Programación Multianual de Inversiones
Señalamos previamente los antecedentes de esta Fase en el Sistema Nacional de Inversión Pública, que regulaba la Programación Multianual de Proyectos de Inversión de Pública, de proyección trianual. No obstante al ser recogida por el Invierte.pe como una Fase, se le da el énfasis y la visibilidad necesaria para entenderla como uno de los aspectos principales del Sistema. Por ser una Fase nueva, nos detendremos un poco más en su explicación.

Es descrita como un proceso de coordinación y articulación interinstitucional e intergubernamental (entre los 3 niveles de gobierno), tiene proyección trianual, su objetivo es vincular el planeamiento estratégico y el proceso presupuestario, a través de una cartera de inversiones armada en base a criterios de priorización, orientada al cierre de brechas de provisión de infraestructura y de inversión para la prestación de servicios públicos. Así, la Programación Multianual de Inversiones toma los objetivos nacionales, regionales o locales establecidos conforme al Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, y agrega metas de medición para el cierre de las mencionadas brechas, evaluando de qué manera la cartera priorizada apunta o coadyuva a su cierre. En el presente gráfico podemos visualizar lo expuesto:

Lo expuesto, supone un paso previo consistente en la identificación de indicadores y de criterios de medición dados por la OPMI del Sector, en base a la metodología dictada por la DGPMI-MEF en calidad de rector, y que serán aplicados por las OPMI de los Gobiernos Regionales (GR) y Gobiernos Locales (GL), para la coherencia y concordancia con las políticas sectoriales de las inversiones. Tras lo cual, las OPMI de los tres niveles de gobierno, realizan el diagnóstico de las brechas, y establecen los criterios de priorización que regirán la Cartera de Inversiones.

Esta Cartera de Inversiones ordenada, así como los mencionados criterios, están contenidas en el Programa Multianual de Inversiones (por sus siglas PMI) elaborado por la OPMI y aprobado por el Órgano Resolutivo de cada Sector, GR o GL que lo remite a la DGPMI-MEF. El PMI incluye, naturalmente, a las inversiones a ejecutarse mediante Obras por Impuestos y APP cofinanciadas.

El PMI puede ser entendido como el producto principal de esta Fase, siendo un plus la integración de todos los PMI por el rector del Invierte.pe, en un instrumento denominado el Programa Multianual de Inversiones del Estado (por sus siglas, PMIE) y que constituye una herramienta pionera y un valor agregado adicional del Invierte.pe en el manejo de la inversión pública, permitiendo una visión como país de las inversiones debidamente programadas, es decir, permite conocer con qué inversiones se cuenta y en qué espacio de tiempo que planea su ejecución. En los primeros diseños del Invierte.pe, el PMIE era presentado por el rector ante el Consejo de Ministros, para incluir la vinculación con el más alto nivel político, dando así el énfasis necesario para su continuidad y relevancia como herramienta estratégica en el manejo de las inversiones. Actualmente, una vez elaborado es publicado por la DGPMI-MEF en la página web del MEF, lo cual deja la duda sobre el monitoreo o seguimiento a nivel político, que una herramienta de esta naturaleza debe tener, sobre todo atendiendo a que es un alimentador del Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad (uno de los principales productos del Gobierno actual en materia económica).
La articulación con el presupuesto para el logro de los objetivos de esta Fase es fundamental, pues de ello dependerá en gran medida la ejecución de la cartera de inversiones programada. En ese sentido, las normas del Invierte.pe, establecen que la Programación Multianual de Inversiones es el marco de referencia de la formulación presupuestaria anual de las inversiones, debiendo considerar la cartera de inversiones en la asignación presupuestal.

Asimismo, el Proyecto de Ley anual de Presupuesto y la Ley anual de Presupuesto, son remitidos a la DGPMI y a las OPMI respectivas para constatar su consistencia con los PMI y de ser el caso realizar los ajustes necesarios. El producto final de los PMI es consolidado en el PMIE.

En el plano legal, las normas presupuestarias regulan una Fase de nombre similar, denominada “Fase de Programación Multianual y Formulación Presupuestaria”, regulada mediante la Directiva N° 002-2019-EF/50.01, que contiene las siguientes vinculaciones con la Programación Multianual de Inversiones del Invierte.pe: i) La “Comisión de programación multianual presupuestaria y formulación presupuestaria”, debe garantizar que la asignación presupuestaria multianual considere la priorización de las inversiones aprobadas en el PMI, y tiene entre sus integrantes al responsable de la OPMI; ii) para que las inversiones enmarcadas en el Invierte.pe puedan ser incluidas en la programación multianual presupuestaria, es obligatorio que éstas se encuentren registradas previamente en la cartera de inversiones del PMI; iii) contempla un orden de priorización de recursos para proyectos que guardan relación con el orden de priorización para la programación previsto en la Directiva General del Invierte.pe; iv) los montos programados en los estudios de preinversión, deben ser consistentes con la envergadura de las inversiones en formulación, también incluidos en la cartera de inversiones del PMI; v) para la determinación de los gastos en equipo que no constituyen IOARR se debe tomar en cuenta, previamente, la información patrimonial obtenida en el último inventario de la entidad, incluyendo todo activo que no sea parte de la cartera de inversiones en el marco del Invierte.pe; vi) las entidades públicas deben considerar los criterios de priorización que correspondan, de acuerdo a la normatividad del Invierte.pe.

Agregamos como dato que las inversiones a ser financiadas mediante operaciones de endeudamiento, deben contar adicionalmente con la opinión de la Dirección General de Tesoro Público del MEF, en su calidad de rector del Sistema Nacional de Endeudamiento Público.

Con relación a las fechas para el desarrollo de lo expuesto, son aprobadas anualmente como parte de los Anexos de la Directiva General del Invierte.pe, no obstante cabe señalar que la mayor parte de este ejercicio se realiza en la primera mitad del año, debiendo llegar al Proyecto de Ley anual de presupuesto (que es presentado por el Poder Ejecutivo al Congreso a mitad del año), con la cartera de inversiones de cada Sector, GR y GL estructurada para verificar la consistencia, sin perjuicio de los ajustes que se realizan al final de año con la Ley anual de presupuesto, conforme a lo antes señalado.

Es importante señalar que en el PMI se recogen los proyectos de inversión declarados viables siguiendo el orden de los criterios de priorización dados por la OPMI, mientras que las IOARR son registradas de manera simplificada y agregada atendiendo a la naturaleza de éstas como gastos de capital menores que no llegan a la magnitud técnica de un proyecto. Adicionalmente, cabe resaltar que se priorizan las inversiones, según el nivel de avance y prioridad de las mismas, así como a los recursos existentes.

2.2 Fase de Formulación y Evaluación
En esta Fase, se realiza el análisis técnico de cada inversión, conforme a los requisitos establecidos en la normatividad del Invierte.pe. Así, mediante las fichas técnicas o estudios de preinversión se determinará si un proyecto de inversión resulta viable, y se registrará la aprobación de las IOARR en el Banco de Inversiones. Tiene su antecedente directo en la Fase de Preinversión del SNIP, y mantiene muchos criterios técnicos de evaluación, dado que los proyectos de inversión tienen una naturaleza conceptual y técnica, con independencia de los procesos o número de formatos que se empleen para su registro. No obstante, en el SNIP la UF era la encargada de la formulación y la evaluación y declaración de viabilidad estaban a cargo de otro órgano (las Oficinas de Programación e Inversiones), mientras que en el Invierte.pe se han unificado ambas funciones en la UF.

La Fase, inicia con la elaboración de la ficha técnica o del estudio de preinversión, siempre que el proyecto sea necesario para alcanzar los objetivos y metas establecidos en el PMI. En un solo acto, la UF registra en el Banco de Inversiones el proyecto así como el resultado de su evaluación, con lo cual culmina esta Fase. El objetivo del análisis técnico, es determinar si resulta o no viable el proyecto conforme a criterios técnicos de rentabilidad social, sostenibilidad y compatibilidad con lineamientos de política sectorial, así como con los estándares de calidad y servicios sectoriales.

Las reglas para la utilización de una ficha o de un estudio de preinversión son las siguientes:
 Ficha Técnica Simplificada: Para inversiones menores a 750 UIT.
 Ficha Técnica Estándar: Desde 750 UIT hasta proyectos menores a 15 mil UIT (o hasta el tope que defina el Sector).
 Ficha Técnica para proyectos de inversión de baja y mediana complejidad: Desde 750 UIT hasta proyectos menores a 407 mil UIT
 Estudio de preinversión a nivel de Perfil: Desde 750 UIT, sin límite de cuantía. Nota: Aplica para: 1) Proyectos de inversión definidos como de alta complejidad; 2) Proyectos de inversión pertenecientes a una tipología para los cuales haya experiencia insuficiente de formulación y ejecución; 3) Proyectos de inversión contenidos en APP cofinanciadas o a ser financiados mediante una operación de endeudamiento externo; y, 4) Proyectos de inversión con montos de inversión superiores a 407 mil UIT.

Algunas de estas clasificaciones pueden abrir espacios para elementos un tanto subjetivos, por ejemplo para esclarecer si estamos o no ante proyectos de inversión pertenecientes a una tipología con experiencia “insuficiente” en la materia. Asimismo, estas nuevas reglas principalmente en base a la cuantía de la inversión, no necesariamente resultan las más adecuadas para todos los casos, por ejemplo, puede ser muy costoso un proyecto de inversión con componentes de equipamiento mientras que otros proyectos con menor monto, pueden tener una complejidad técnica más elevada. Sin perjuicio de lo expuesto, se entiende que el tema de los montos puede facilitar en contextos de descentralización la estandarización de criterios, siempre que se tenga un adecuado manejo de los espacios de análisis subjetivos.

Es importante señalar que la formulación y evaluación, conforme se explicó en la primera parte de este artículo, es realizada por las UF de cada Sector, GR o GL, en el marco de la descentralización del Invierte.pe. Asimismo, resaltamos el carácter de Declaraciones Juradas de los documentos correspondientes a esta Fase, siendo adicionalmente documentos públicos, por lo que su veracidad y custodia son responsabilidad de la UF, incluso cuando para su elaboración se haya contado con el apoyo de algún consultor externo. Adicionalmente, es preciso aclarar que la declaración de viabilidad, constituye un acto de administración interna de la Entidad, no siendo por tanto susceptible de impugnación como un acto administrativo.

En el caso de las IOARR el registro de su aprobación es realizado también por la UF, con el formato que corresponda según su clasificación.

2.3 Fase de Ejecución
Se inicia tras la declaración de viabilidad de los proyectos o aprobación de las IOARR, y es aplicable a las inversiones registradas en el PMI. Comprende la elaboración del Expediente Técnico o documento equivalente (en adelante toda mención al Expediente Técnico debe entenderse también realizada a los documentos equivalentes), así como la ejecución física de la inversión. Esta Fase tiene su antecedente directo en la Fase de Inversión del SNIP.

El actor principal de esta fase es la UEI, incluso cuando se contrate la elaboración del Expediente Técnico o la ejecución de la inversión. Asimismo, la custodia de los Expedientes Técnicos, al ser documentos públicos, es responsabilidad del órgano encargado de su elaboración o que contrató su elaboración.

A lo largo de esta Fase, veremos la importancia de mantener actualizada la información registrada en el Banco de Inversiones, pues ello permite en el marco de los datos abiertos, un mayor control y transmisión de información tanto a los operadores del sistema, como a la población y agentes de control y fiscalización, y otros grupos interesados, siendo responsabilidad de la UEI y de la UF, según el caso, el registro de la información.

La elaboración del Expediente Técnico, es autorizada por el Órgano Resolutivo o a quien se le delegue esta función para los proyectos de inversión (salvo que para la declaración de viabilidad se haya utilizado un estudio de preinversión, en cuyo caso no es necesaria su autorización por el OR), y por el órgano correspondiente según las normas de la Entidad para las IOARR.

Normalmente, durante la elaboración del Expediente Técnico un proyecto de inversión suele tener modificaciones que no tendrían por qué afectar la concepción técnica, tales como: el cambio de localización dentro del ámbito de influencia o variaciones en la capacidad de producción o de tecnología de producción para atender la demanda de su población objetiva, así como el cambio de alternativa de solución que cumpla con los criterios para la viabilidad y que haya sido previamente analizada durante la Fase de Formulación y Evaluación en la ficha técnica o estudio de preinversión. En todos estos casos, las normas del Invierte.pe prevén que la UEI sustente dichas modificaciones a la UF (órgano que declaró la viabilidad o al que en el momento de la variación tendría a su cargo la evaluación de la viabilidad, por ejemplo en el caso de creación o fusión por absorción de Entidades o Unidades Formuladoras), para ésta las evalúe y proceda al registro en el Banco de Inversiones. ¿Qué sucede si como consecuencia del análisis la UF determina que se afectó la concepción técnica? No se podrá continuar con el proyecto, debiendo la UEI registrar el cierre del mismo.

Otro aspecto importante a tener en cuenta, es el saneamiento físico legal, dificulta y muchas veces traba la continuidad de los proyectos de inversión. Al respecto, antes del inicio de la elaboración del Expediente Técnico la UEI debe verificar que se cuenta con él o con los arreglos institucionales respectivos para la ejecución de la inversión (léase, cesiones en uso, arrendamientos, contratos preparatorios que se perfeccionarán una vez culminado el Expediente Técnico, etc). De igual manera, se debe contar con la clasificación y certificación ambiental.

Tras que se culmina la elaboración del Expediente Técnico, la UEI llena un formato que tiene por finalidad verificar la consistencia del mismo con la viabilidad o aprobación dada, y antes de su registro en el Banco de Inversiones, es remitido a la UF para revisión y aprobación. Este paso busca resguardar la continuidad del Ciclo, verificar que se trata de la misma inversión que fue previamente analizada, y la responsabilidad pública de los actores. El Expediente Técnico es aprobado por el órgano de la Entidad que tiene la función según sus normas de gestión (léase, Reglamentos de Organización y Funciones, entre otros).

Es importante señalar que desde la época del SNIP, es perfectamente válida la co-ejecución de las inversiones, debiendo registrarse en el Banco de Inversiones el alcance de la participación de cada una de ellas y los montos de inversión que asumirán, a fin de poder determinar las responsabilidades del caso. Si bien las normas del Invierte.pe no lo exigen (y tampoco les corresponde hacerlo), es recomendable contar con un convenio de coejecución entre las entidades que brinde a las entidades intervinientes claridad suficientes sobre sus compromisos, sobre todo atendiendo a que los proyectos pueden ejecutarse durante más de una gestión.

Habiendo culminado la ejecución física de las inversiones y tras haber efectuado la recepción de los activos correspondientes, la UEI realiza la entrega física de las inversiones a la entidad titular de los activos o responsable de la provisión del servicio en la Fase de Funcionamiento, para lo cual se registra en el Banco de Inversiones en documento de sustento. Cabe señalar que una vez culminada la liquidación física y financiera de la inversión, se registra la misma en el referido Banco. No obstante, sobre este aspecto debemos precisar que en la práctica, la liquidación puede tardar, al punto que muchas inversiones inician su puesta en funcionamiento antes de que se culmine, lo cual no es idóneo, pero es real y habitual dadas las dificultades operativas que atraviesan las distintas Entidades Públicas en este aspecto.

¿Qué ocurre si se presentan modificaciones durante la ejecución física de las inversiones? Las normas del Invierte.pe prevén que en dichos casos, los registros son realizados por la UEI antes de la ejecución de la variación tanto para las IOARR como para los proyectos, agregando para éstos últimos que el requisito de mantener la concepción técnica y dimensionamiento del proyecto.

Adicionalmente, en esta Fase se realiza el seguimiento de las inversiones (que no debe confundirse con la Evaluación Expost realizada en la Fase de Funcionamiento), previsto a través de un aplicativo informático que articula el SIAF-SP, el SEACE, INFOBRAS y demás aplicativos con el Banco de Inversiones, y que facilita el monitoreo de la ejecución de las inversiones. En ese sentido, el aplicativo de seguimiento, está previsto como una herramienta de articulación de data registrada previamente en otros aplicativos (de manera similar a como funcionaba en el SNIP), no es un aplicativo en el cual se registre directamente información.

Al respecto, consideramos que el seguimiento es el espacio propicio para recoger algunas prácticas del SNIP y mejorarlas en lo posible, por ejemplo, a través de Comités o mesas de trabajo lideradas por la OPMI, que podrían funcionar para identificar cuellos de botella y aspectos de gestión, (después de todo el Invierte.pe, abarca también a la “gestión” de las inversiones), sin que ello suponga que los órganos del Invierte.pe asuman funciones de otros órganos al interior de cada Sector, GR o GL, sino más bien que permita un mapeo general de las dificultades para la culminación de los proyectos y de cómo ello afecta, por ejemplo, el PMI y la cartera de proyectos (principalmente por ser la OPMI la encargada del seguimiento).

2.4 Fase de Funcionamiento
Comprende la operación y mantenimiento de los activos generados con la ejecución de la inversión y la provisión de los servicios implementados a cargo de la Entidad titular de los activos o responsable de la provisión de los servicios (que normalmente es la UEI). Conforme a las normas del Invierte.pe, éstas Entidades programan, ejecutan y supervisan las actividades que garantizan la operación y mantenimiento de los activos generados, para brindar los servicios al usuario de manera adecuada y oportuna, asegurando su sostenibilidad y preservando su uso y vida útil.

Asimismo, les corresponde contar con un inventario de los activos generados con las inversiones públicas, de actualización periódica.

Esta Fase, tiene su antecedente directo en la Fase de Postinversión del SNIP, compartiendo un diseño muy similar para el desarrollo de la Evaluación Ex Post. La Evaluación Ex Post, tiene por finalidad de obtener lecciones aprendidas que permitan implementar mejoras en futuras inversiones, así como la rendición de cuentas. La

Evaluación Ex Post está a cargo de la OPMI y consta de 4 etapas:
 Evaluación ex post de corto plazo.- se realiza de manera inmediata al inicio de la Fase, hasta el plazo máximo de 06 meses de iniciada, es de aplicación tanto todos los proyectos de inversión como a todas las IOARR. Busca analizar la eficiencia en tiempos y costos, el avance en las metas físicas e incluye el análisis prospectivo de la sostenibilidad de los activos creados o intervenidos.
 Seguimiento ex post.- Se realiza entre el primer y segundo año tras la culminación del proyecto de inversión. Es de aplicación a los proyectos de inversión para los cuales se recomienda en la etapa anterior, o cuando se tiene algún indicio de que el proyecto presenta un alto riesgo en su sostenibilidad. Busca analizar el cumplimiento de las condiciones y compromisos referidos a la operación y mantenimiento del proyecto.
 La Evaluación ex post de mediano plazo.- Se realiza entre los primeros tres y cinco años de operación del proyecto de inversión y es de aplicación a los proyectos de inversión que resulten seleccionados bajo una muestra. Busca analizar principalmente la eficacia en el logro del objetivo central del proyecto, la eficiencia y sostenibilidad en la prestación del servicio, así como los efectos e impactos sobre los diferentes agentes afectados o beneficiados con el proyecto.
 La Evaluación ex post de largo plazo.- Se realiza a partir de los cinco años de iniciada la operación del proyecto. Es de aplicación obligatoria a todos los proyectos de inversión cuyo monto sea igual o mayor a S/. 407 000 UIT o a los que resulten seleccionados bajo una muestra y/o criterios establecidos por la DGPMI. Busca medir el efecto causal directamente atribuible a un proyecto de inversión sobre los resultados que se espera lograr a través de su ejecución y posterior funcionamiento.

Todos los registros en el Banco de Inversiones son realizados en esta Fase por la OPMI.

3. CONCLUSIONES
3.1 El Ciclo de la Inversión, consta de las siguientes 4 Fases técnicas: Fase de Programación Multianual de Inversiones, Fase de Formulación y Evaluación, Fase de Ejecución y Fase de Funcionamiento.

3.2 La Fase de Programación Multianual de Inversiones, tiene como producto principal al PMI del Sector, GR o GL, que recoge a los proyectos de inversión declarados viables siguiendo el orden de los criterios de priorización dados por la OPMI, así como a las IOARR de manera simplificada y agregada.

Los PMI son consolidados en el PMIE, que constituye una herramienta pionera y un valor agregado del Invierte.pe en el manejo de la inversión pública, permitiendo una visión como país de las inversiones debidamente programadas, es decir, permite conocer con qué inversiones se cuenta y en qué espacio de tiempo que planea su ejecución. No obstante, llama la atención la ausencia del monitoreo al más alto nivel político de este instrumento.

3.4 La Fase de Formulación y Evaluación, tiene por principal actor a la UF, y sigue reglas principalmente en base al monto de inversión para proceder a utilizar una ficha técnica o un estudio de preinversión para el análisis técnico del proyecto y determinar si resulta o no viable conforme a criterios técnicos de rentabilidad social, sostenibilidad y compatibilidad con lineamientos de política sectorial, así como con los estándares de calidad y servicios sectoriales.

3.5 La Fase de Ejecución, comprende la elaboración del Expediente Técnico o documento equivalente y la ejecución física de la inversión. Tiene como actor principal a la UEI, en coordinación con la UF sobre todo en lo relativo a las modificaciones que puede tener una inversión tras su aprobación o viabilidad. Es importante que se mantenga la concepción técnica del proyecto durante dichas variaciones, caso contrario, no será posible continuar con su ejecución. En esta Fase, se desarrolla adicionalmente el Seguimiento, a cargo de la OPMI.

3.6 La Fase de Funcionamiento, comprende la operación y mantenimiento, así como la Evaluación Expost de las inversiones, con la finalidad de obtener lecciones aprendidas que permitan implementar mejoras en futuras inversiones. Tiene como actores principales a las UEI (operación y mantenimiento) y a la OPMI (evaluación ex post).

Publicado en Propuesta País el 20.11.2019. Disponible en el link:

https://propuestapais.pe/noticia/el-ciclo-de-inversion-del-invierte-pe-2da-parte/