El COVID-19 y la violencia familiar en el Perú: En cuarentena con el agresor.

 

Por Alexandra Ames y Karla Gaviño

1.INTRODUCCIÓN

La Fiscal española especializada en violencia de género, Susana Gisbert señala en su artículo “Confinadas en el Infierno”, que a lo largo de todos los años que lleva trabajando en el ámbito de la violencia de género, siempre encuentra un común denominador en todas las víctimas: “el pánico que sienten cuando oyen el sonido que produce la llave al girar la cerradura”, porque ese sonido anuncia la llegada del agresor a la casa. Pero cuando ese sonido es reemplazado por el pánico constante producto de un confinamiento con el agresor, ¿qué puede hacer el Estado al respecto en épocas de COVID-19?. En el presente artículo, abordaremos en términos generales las acciones que viene desplegando el Estado respecto de la Violencia Familiar durante la cuarenta [1].

2.ANTECEDENTES

Durante el 2019, se registró el mayor número de feminicidios en el Perú, llegando a la alarmante cifra de 168, lo que da un aproximado de un feminicidio cada dos días. Sin embargo, esta cifra parece ser sólo la punta del Iceberg de un problema más estructural: La gran mayoría de los feminicidios reportados, son cometidos dentro un contexto previo y permanente de violencia familiar, en diferentes niveles.

Según  la última Encuesta Demográfica y Salud Familiar – ENDES 2018, el 63,2% de las mujeres entrevistadas a nivel nacional, manifestaron haber sido víctimas de violencia (física, sexual o psicológica), ejercida alguna vez, por parte de sus parejas, lo que significa que esta es una realidad de 3 de cada 5 mujeres en el país.

Respecto a violencia física y sexual hacia las mujeres generada por sus parejas, tenemos que un 10,9% de la población femenina encuestada entre 14 y 49 años de edad manifestó haber sufrido estos tipos de violencia en el último año [2]. Cabe resaltar, que estas cifras no corresponden exclusivamente a los casos reportados o denunciados en los canales oficiales sino que son respuestas de mujeres que participaron de la encuesta. Si extrapolamos el porcentaje obtenido a la cantidad de mujeres entre 14 y 49 años de edad, en el 2018, notamos que 958,998 mujeres en el Perú fueron agredidas por sus parejas, lo que significa que cada 5 minutos, se agrede a 9 mujeres en el país.

De manera desagregada, las mujeres que participaron en esta encuesta, respondieron haber sido agredidas por diferentes modalidades, entre ellos, intentos de feminicidio como agresiones con armas o intentos de estrangularlas o quemarlas, lo que hace un total de 123,174 intentos de feminicidio al año.

Según esta misma encuesta, 71,1% no denunció el hecho ante alguna institución cuando fueron maltratadas físicamente.  El 28,9% restante que denuncia, lo hizo a las siguientes instituciones:

A la realidad descrita, de por sí ya alarmante, debemos agregarle el contexto actual de la declaración de emergencia sanitaria y del aislamiento social obligatorio dictados por el Gobierno como medida para contener la propagación del COVID-19 en el territorio nacional, vigente desde el 16 de marzo hasta el 10 de mayo, si es que no se produce una nueva (quinta) prórroga. Este aislamiento social, como sabemos, consiste en la restricción del derecho de tránsito de las personas, prohibiéndoles salir de sus hogares, salvo para realizar actividades estrictamente necesarias (ir al banco, realizar compras de víveres, entre otros), así como para la prestación de servicios específicos señalados en el Decreto Supremo N°044-2020-PCM, A ello, se sumó la prohibición de transitar por cualquier motivo de Lunes a Sábado, entre las  8 pm, hasta las 6:00am y luego, a partir de las 6 pm hasta a las 5 am; y los Domingos (todo el día).

Así, los ambientes ya convulsionados por antecedentes de violencia familiar, tienen ahora una mayor tensión por estar, literalmente, en cuarentena, las víctimas junto con sus agresores durante un período de tiempo que se viene prorrogando sucesivamente en un contexto de afectaciones económicas para las familias y de temor generalizado por la expansión del COVID-19. Al respecto, Silvia Romero, Directora de Asistencia Técnica y Promoción de Servicios de la Dirección General contra la violencia de género del MIMP, ha señalado que la mayoría de casos de violencia que se puedan estar produciendo actualmente, corresponden a hogares donde ya se han producido antes, y que pueden verse exacerbados dado que durante esta cuarentena, el tiempo de permanencia con el agresor es mayor, potenciándolo [3]. Es posible incluso, que en hogares donde no se producían escenarios de violencia familiar, esta tensión pueda estar desatando conflictos al interior de las familias que lleven a este tipo de violencia.

Al respecto, la ONU Mujeres, organismo de las Naciones Unidas especializado en el desarrollo y promoción de la igualdad de género, advirtió recientemente el aumento de la violencia de género hacia las mujeres tras las medidas para contener el COVID-19, así como el aumento de la pobreza que afrontan las mismas. Con relación a la violencia contra la mujer, considera que la falta de acceso a fuentes de trabajo, genera en los hombres mayores frustraciones por no poder proveer a su familia, a lo que se suma la ausencia de distracciones (como el deporte), lo cual tiende a aumentar la violencia doméstica. Este incremento de la violencia doméstica contra las mujeres se ha dado en países como China, Corea, Italia y Francia. Como medidas recomendadas a los Estados, la ONU Mujeres enfatiza inversiones en prevención y sistemas de alerta temprana a través de organizaciones de mujeres de base, utilizando la Policía [4].

En el Perú, la realidad descrita nos lleva a preguntarnos ¿Qué ocurre entonces con las mujeres que se encuentran en situación de confinamiento durante la cuarentena con su agresor?. ¿A cuántas víctimas asciende la cifra oficialmente conocida a la fecha?, ¿Qué medidas ha previsto para ellos el Estado en su conjunto?. A continuación intentaremos responder dichas interrogantes.

3. DESARROLLO

3.1 Cifras de la violencia familiar en lo que va del 2020

Al 08 de abril de 2020, el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (en adelante, MIMP), puso en conocimiento público las siguientes cifras correspondientes a casos atendidos por los Centros de Emergencia Mujer (en adelante, CEM) por violencia en la modalidades económica, psicológica, física y sexual, durante el 2020.

Reporte del Ministerio de la Mujer de casos atendidos en los CEM por violencia económica, psicológica, física, sexual durante el 2020:

Según este reporte, vemos que en Marzo de este año, la cifra se ha reducido dos tercios en comparación con los meses anteriores. Esto, lejos de reflejar la ausencia de casos de violencia familiar, significa que la política de confinamiento, ha reducido las oportunidades de atención de dichos centros.

En el caso de la Línea 100, no se puede notar un incremento sustancial a causa del confinamiento, debido a que las cifras resultan similares en los meses anteriores:

Sin perjuicio de ello, al día 8 de la cuarentena (23.03.2020), el MIMP alertaba sobre 2,855 llamadas telefónicas efectivas, correspondiendo el grueso de ellas a solicitudes de información, orientación, consejería o soporte emocional, por parte de mujeres afectadas o involucradas en hechos de violencia de género o de personas que conocen un caso de maltrato en su entorno y quiere informar de inmediato [5]. Esta cifra se elevó a 5,438 llamadas al día 16 (31.03.2020), de las cuales se atendieron a 538 mujeres agredidas, 25 fueron llevadas a centros de refugio y se atendieron 43 casos de violación (27 de los cuales corresponden a niñas). Finalmente, al día 36 de la cuarentena (20.04.2020), el MIMP señaló haber registrado durante la cuarentena, solamente a través de la Línea 100, la escalofriante cifra de 14,222 casos de violencia reportados,125 violaciones sexuales [6] y 6 feminicidios (cabe señalar que algunas fuentes señalan 9 feminicidios [7]).

3.2 Mecanismos oficiales de mitigación y reacción

Vistas las cifras, podemos revisar las principales acciones que viene desplegando el Estado para la atención de esta problemática de forma particular durante la cuarentena:

a. Denuncias ante la PNP: Es preciso señalar que el sistema de denuncias para atención de casos de violencia familiar no se ha paralizado por efectos de la cuarentena. En ese sentido, los miembros de la PNP mantienen la obligación de recoger las denuncias, tanto las víctimas, como de sus vecinos o personas que escuchen o presencien estos actos. Los infractores siguen siendo detenidos en caso de flagrancias. Ello, no supone una medida específica desarrollada para el contexto particular de la cuarentena o en el marco de ésta, pero ayuda a la atención de esta problemática. Como se dijo previamente, la exposición constante entre víctimas y agresores, genera una mayor situación de vulnerabilidad de las víctimas y potenciales víctimas en este contexto, lo cual no deja de preocupar.

b. Línea 100.- Entre las opciones que viene difundiendo el MIMP para la atención de casos de violencia familiar, se encuentra la línea telefónica de ayuda, denominada “Línea 100”. Ésta consiste en un servicio gratuito de cobertura nacional, a través del cual profesionales especializados en brindar orientación e información en temas de violencia familiar y abuso sexual atienden las 24 horas del día a la población. Las llamadas pueden realizarse desde un teléfono fijo, público o celular. Los casos pueden ser derivados a los Centros de Emergencia Mujer u otras instituciones que puedan corresponder.

Como hemos podido apreciar líneas arriba, las cifras de denuncias registradas en Marzo del presente año han mantenido una tendencia similar. Esto se puede explicar en tanto que si normalmente es difícil denunciar al agresor, al estar confinada con él dentro del hogar, las posibilidades de que las agresiones no sean denunciadas, aumentan. Normalmente, las víctimas necesitan una cierta privacidad para poder denunciar sin que el agresor esté presente o sin que se pueda escuchar que se denuncia. En este contexto de cuarentena, esa privacidad se reduce.

En la misma lógica, esperar que la víctima pueda alertar a familiares que no viven en casa para que puedan efectuar la denuncia, no resulta muy sencillo cuando no se tiene la privacidad antes mencionada.

c. Chat 100.- Es un servicio puesto a disposición pública por el Programa Nacional Contra la Violencia Familiar y Sexual, consistente en un chat por el cual se recibe orientación psicológica o información a cargo de profesionales especializados para identificar situaciones de riesgo de violencia en relaciones de pareja, así como en casos de violencia familiar y sexual. Al igual que el caso anterior, se trata de servicios que existían desde antes de la cuarenta nacional por el COVID-19.

Si bien la oportunidad de denunciar a través de un chat puede requerir menor privacidad que las denuncias telefónicas, la disposición de este formato aún no está siendo lo suficientemente difundido pues encontramos que para Marzo del 2020, se registraron 609 casos; cifra muy similar a Marzo del año anterior, como podemos apreciar en el cuadro de registros del Chat 100 del MIMP.

Por otro lado, este chat tiene un horario de funcionamiento de lunes a viernes de 8am a 10pm, requiere de un smartphone o lap top, y de conexión a internet, lo que limita su uso.    

d. Acciones de difusión en redes sociales: La difusión mediante redes sociales (principalmente Facebook y Twitter), así como a través del portal electrónico del MIMP viene siendo frecuente durante la cuarenta, con declaraciones de las autoridades del Ministerio, así como la publicación de una Cartilla de orientación denominada “Recomendaciones para prevenir la violencia sexual contra mujeres durante el Estado de Emergencia”, que tiene un lenguaje sencillo para comunicar qué hacer en caso de ser víctima de violencia sexual y violencia familiar en este contexto, promoviendo principalmente el uso de la Línea 100.

Consideramos que estas acciones son un acompañamiento útil para concientizar sobre el problema y difundir las herramientas antes señaladas, no obstante, no resultan suficientes por sí mismas para prevenir y/o atender casos de violencia familiar.

e. Decreto Legislativo N°1470, Decreto Legislativo que establece medidas para garantizar la atención y protección de las víctimas de violencia contra las mujeres y los integrantes del grupo familiar durante la emergencia sanitaria declarada por el COVID – 19: En la conferencia de prensa del Domingo 26 de abril, el Presidente de la República hizo mención al tema de la violencia familiar durante el COVID-19, manifestando su preocupación y solicitando propuestas para su abordaje. Al día siguiente, el Lunes 27 de abril, se publicó el Decreto Legislativo, con disposiciones ad hoc para la temporalidad y ámbito geográfico que abarque la declaración de emergencia sanitaria por el COVID-19. Esta norma bien intencionada, esta referida al tratamiento de la presentación de denuncias y medidas de protección, priorizando los medios electrónicos y procurando la comunicación con la víctima por esta vía, así como evitar el contacto entre víctima y agresor, incluyendo medidas como el retiro del denunciado del hogar cuando sea posible (en caso no sea posible se debe buscar en la red de familiares u hogares temporales disponibles para llevar a la víctima), y el patrullaje por el domicilio de la denunciante. Asimismo, dispone que no procede ordenar el cese, abstención o prohibición de ejercer violencia, entendemos que esto último responde a buscar una acción concreta y mucha más activa por parte del Estado, dado que tanto agresor como víctima están confinados juntos. El plazo de atención entre la denuncia y el dictado de la medida de protección no debe exceder las 24 horas.

Consideramos que este DLEG, requerirá para su implementación de un fuerte soporte informático y electrónico, así como de la articulación entre la PNP, el MINJUS, el MIMP y demás institucionales involucradas. Asimismo, requerirá la expedición de normas complementarias o protocolos de atención, que esperemos sean prontamente puestas a disposición pública y de los propios funcionarios involucrados; pero sobre todo, requerirá que los operadores comprendan la seriedad de esta problemática, aspecto que es constantemente un punto débil para la atención de las denuncias de violencia de familiar. Además, al igual que el Chat 100 y la Línea 100, será necesario que la víctima tenga privacidad en las comunicaciones.

No deja de llamar la atención, que incluso en estos casos, se parte de esperar una denuncia por parte de la víctima o sus familiares para partir de ella actuar, pese a que el Estado cuenta ya con elementos suficientes para conocer de víctimas de denuncias previas que se encuentran confinadas con el agresor y que podrían estar en riesgo, siendo este un espacio que permite una participación donde la iniciativa esté en mano del Estado para prevenir la reiteración de las agresiones y vigilar el cumplimiento de las medidas (de protección o definitivas) previamente dictadas o, monitorear la situación de las víctimas que previamente han denunciado y que aún no cuentan con medidas de protección a su favor (porque normalmente en este país, contar con medidas de protección demora varios meses, cuando no supera el año).

f. Otras medidas locales: Sin perjuicio de las acciones del Poder Ejecutivo antes descritas, existen esfuerzos a nivel local, que buscan atender estaproblemática descrita. Ejemplo de ello, es la Casa Hogar Acogida Temporal, inaugurada por la Municipalidad Metropolitana de Lima el 16 de abril último.

4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES:

4.1  A nivel nacional e internacional, existe la creciente preocupación por la situación de las víctimas de violencia familiar que se encuentran confinadas en casa con su agresor en el actual contexto del COVID-19. La alta posibilidad de que el estrés propio del confinamiento, el temor a contraer el virus, las preocupaciones económicas que afrontan las familias y/o la mayor interacción entre la pareja, germine nuevos contextos de violencia familiar y, principalmente, desarrolle escenarios peligrosos  en hogares donde ya existían antecedentes de violencia..

4.2  Los principales mecanismos con que cuenta el Poder Ejecutivo para prevenir y atender casos de violencia familiar en este especial contexto son: la continuidad del mecanismo de denuncia policial, la Línea 100, el Chat 100, acompañados de difusión a través de las redes sociales del MIMP. Cabe recalcar que estos recursos no han sido diseñados ad hoc para el contexto de la cuarentena teniendo en cuenta la realidad nacional a lo largo del país. Así, las opciones que requieren privacidad por parte de la víctima para poder denunciar o pedir ayuda (denuncia policial, Línea 100 y Chat 100), tienen en su diseño mismo una dificultad básica para acceder a ellos: la víctima difícilmente tendrá privacidad para denunciar en este contexto. El temor a ser descubierta al momento de denunciar y a las represalias que se puedan generar, es una realidad constante que se acentúa en una situación de confinamiento con el agresor.

4.3  El Decreto Legislativo 1470 que establece medidas para garantizar la atención y protección de las víctimas de violencia contra las mujeres y los integrantes del grupo familiar durante la emergencia sanitaria declarada por el COVID – 19, sí es una medida ad hoc para atender las denuncias de violencia familiar priorizando los medios informáticos y evitar la permanencia de la víctima con el agresor. Sin embargo, no ha tomado en cuenta la privacidad que se necesita para denunciar.  Aún así, para el éxito de la aplicación de esta nueva norma, consideramos importante priorizar tanto el soporte informático, como la necesaria y muchas veces ausente articulación interinstitucional necesaria para su implementación. Se requiere, adicionalmente a las tareas y disposiciones dictadas, la sensibilización de los operadores respecto de la agravada vulnerabilidad y temor de las víctimas en confinamiento con el agresor y por lo tanto al carácter impostergable de su debida atención. El cambio de la cultura valorativa y la empatía de los agentes públicos que participan en los casos de violencia familiar, es ahora más que nunca necesaria. Consideramos, que la situación de crisis social extrema que está generando el COVID-19, es una oportunidad para reformular nuestros valores como sociedad en su conjunto, pero sobretodo de los funcionarios públicos y reconectar con su principal propósito: atender a los ciudadanos y ciudadanas que más los necesitan.

4.4 Resulta indispensable realizar inversiones en prevención y sistemas de alerta temprana, a través de organizaciones de mujeres de base, como lo ha recomendado ONU Mujeres, utilizando la Policía. Sobre el particular, consideramos que la concientización vecinal (denunciar por quien no puede hacerlo), la participación de la comunidad en su conjunto, incluyendo a las autoridades religiosas, municipales y al serenazgo, pueden ser una herramienta útil de apoyo y de atención inmediata para detener escenarios de violencia inminente o en curso.

4.5 Desde el punto de vista de lo que pueden hacer y deben hacer los gobiernos locales, vemos que ejemplos como la reciente inauguración de la Casa Hogar de Acogida Temporal de la Municipalidad Metropolitana de Lima para atender a las víctimas de violencia en este contexto de cuarentena, son iniciativas que deben ser replicadas. La difusión de información para la adecuada prevención y atención de situaciones de violencia, debe intensificarse también desde el lado de los gobiernos locales, quienes son los que más cerca están de los vecinos y de las organizaciones sociales de base.

4.6   Hemos visto que sólo un tercio de las mujeres agredidas realiza una denuncia y éstas son mayoritariamente en comisarías o en centros municipales como las DEMUNAS. Entender por qué la mayoría de mujeres no denuncia la agresión, ayudará al MIMP a diseñar mejores estrategias para una adecuada concientización y fortalecimiento de la cultura de la denuncia, y  también para construir soluciones desde las reales necesidades y preocupaciones de las mujeres agredidas.

4.7 Finalmente, consideramos que contextos como éste, ameritan voltear el modelo tradicional en donde siempre es el ciudadano, el actor que inicia la participación del Estado: es decir, el Estado no debe esperar a que la víctima denuncie una agresión mayor, sino que debe buscar a las víctimas de casos previos e identificarlas como situaciones de riesgo potencial.

Publicado en Propuesta País el 01.05.2020. Disponible en el link:

https://propuestapais.pe/noticia/el-covid-19-y-la-violencia-familiar-en-el-peru-en-cuarentena-con-el-agresor/

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[1] Susana Gisbert. Artículo “Confinadas en el Infierno” publicado en el periódico digital progresista “El Plural.com” con fecha 19.03.2020. https://www.elplural.com/sociedad/confinadas-infierno_235756102?fbclid=IwAR2lMXIM7BxNQegp4jWLM5oLm7sI6kIjPoIFCnM-G1VSwThvuGj7uFv5syI

[2] INEI. Encuesta Demográfica y Salud Familiar 2018.

[3] Silvia Romero, entrevista institucional MIMP, difundida en las redes sociales del MIMP con fecha 11.04.2020: https://www.facebook.com/MimpPeru/videos/209975800292837

[4] Nota publicada el 20.03.2020 en el portal electrónico de CNN Chile: https://www.cnnchile.com/coronavirus/onu-advierte-aumento-de-violencia-de-genero-hacia-las-mujeres-tras-las-medidas-para-contener-el-covid-19_20200320/?fbclid=IwAR0xUDLUT3ONiw1y5SH7ZQIoH_6RKjwfhNfn8Idkq2fpm5K47pz-8dhLZYU

[5] Nota de prensa de fecha 25.03.2020, publicada en el portal electrónico del MIMP: https://www.mimp.gob.pe/contigo/contenidos/pncontigo-nota-prensa.php?codigo=919

[6] Fuente: “Mano Alzada”, fecha 21.04.2020. Link; https://manoalzada.pe/feminismos/peru-125-violaciones-sexuales-y-14222-casos-de-violencia-reportados-en-cuarentena?fbclid=IwAR2AB_o4tCUB-D0RkwJV20i0ANDVU8nKYnREQtbTNmYcnZm4YRDRrvSmZho

[7] Fuente: Diario El Líbero – Declaraciones de la Ministra de la Mujer y Poblaciones Vulnerables del 01.04.2020. https://libero.pe/ocio/1549882-coronavirus-peru-vivo-ministra-mujer-informo-43-casos-violacion-durante-emergencia-covid-19-video?fbclid=IwAR0bWrgNL5K3NitMoktiLOlchlAGfpW47cLUsUKJgHWoE-Fg9hNH1zd27nk

Serie - Sistemas Administrativos del Estado 2: Comentarios generales al Sistema Nacional de Abastecimiento – 1ra Parte

 

Por Karla Gaviño

1. INTRODUCCIÓN

Los Sistemas Administrativos del Estado, se encuentran listados en la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), la cual contiene las disposiciones generales aplicables a éstos, comentadas en un artículo previo[1]. No obstante, cada Sistema, cuenta con una regulación específica que establece principalmente su estructura y los órganos que lo conforman, así como sus funciones y las interacciones entre ellos. Adicionalmente, cada Sistema, conforme se va implementando, desarrollando y articulando con los otros Sistemas, enfrenta retos propios y retos compartidos. Es por ello que hemos iniciado una Serie compuesta por 11 artículos (algunos de ellos divididos en 2 o más partes, dada la extensión) destinados a revisar los aspectos generales Sistemas Administrativos del Estado, siendo este el 2do artículo.

En el presente artículo, abordaremos el 2do Sistema Administrativo según su orden de mención en la LOPE: el Sistema Nacional de Abastecimiento. Éste, es el Sistema Administrativo de más reciente regulación en el Perú, pese a encontrarse previsto en el numeral 2 del artículo 46 de la LOPE desde su publicación en Diciembre del 2007, entrando en vigencia en el 2008. Así, es válido afirmar que se conocía la necesidad de contar con la regulación específica del Sistema Nacional de Abastecimiento (en adelante, SNA), en la lógica de los Sistemas Administrativos del Estado, desde el 2007. No obstante, la norma con rango de Ley que lo desarrolla, el Decreto Legislativo N° 1439, Decreto Legislativo del Sistema Nacional de Abastecimiento, fue publicada 11 años después, en setiembre de 2018, y entró en vigencia a los 90 días calendario de la publicación de su Reglamento (que se realizó en julio de 2019); es decir, recién a partir de Octubre de 2019, casi 12 años después de la publicación de la LOPE, se cuenta con la norma con rango de Ley del SNA aprobada y vigente. ¿Y porqué decimos únicamente “norma con rango de Ley” en vez de hacer mención a toda la normatividad principal del Sistema? Porque el Reglamento a su vez, cuenta con diversos artículos que sujetan su entrada en vigencia a la aprobación de las Directivas que los desarrollan por parte de la DGA.

¿Es el SNA un tema menor, que pudo esperar más de una década para su regulación en el marco de la LOPE? ¿Acaso, no era necesaria dicha regulación? Basta con leer la Exposición de Motivos del Decreto Legislativo del SNA, o con haber trabajado en la Administración Pública, para conocer la necesidad e importancia de contar con una adecuada claridad normativa, procedimental y técnica en la materia.  Sin adentrarnos más en las razones de esta demora, lo cierto es que desde la gestión del anterior Ministro de Economía y Finanzas, Carlos Oliva, se tiene ya el marco legal aprobado, e inclusive se cuenta con un nuevo Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Economía y Finanzas que contempla la creación y las funciones de la Dirección General de Abastecimiento (en adelante, DGA), como ente rector del referido Sistema. Toca entonces, completar su desarrollo en las normas de menor rango que pudieran corresponder (Directivas), analizarlo, vincularlo con los otros Sistemas, capacitar y acompañar en su operación a los aplicadores, realizando naturalmente los ajustes que se pudieran requerir en el camino.

Por ello, afirmamos que este nuevo marco normativo, necesita aún implementarse con mayor claridad en las distintas Entidades Públicas, y entrelazarse con los demás Sistemas del Estado. Asimismo, el contexto actual con la crisis del Covid-19 en el Perú, que ha llevado a la declaración de emergencia sanitaria y aislamiento social, supone un reto adicional para que el Estado pueda realizar las compras con la velocidad necesarias precisamente para la prevención, detección y atención del Covid-19.

Pero vamos por partes, empecemos con los antecedentes de este Sistema:

2.-DESARROLLO

2.1 ANTECEDENTES, DEFINICIÓN Y ÁMBITO DE APLICACIÓN.-

Antecedentes

La Exposición de Motivos del Decreto Legislativo del Sistema Nacional de Abastecimiento, señala que en la década de los 70’s se instituyó en el Perú el Sistema de Abastecimiento, procurando la unidad, racionalidad, eficiencia y eficacia del proceso de abastecimiento, a través de las siguientes actividades: Catalogación de bienes y servicios, Registro Nacional de Proveedores, contratación, gestión de contratos, almacenamiento de bienes muebles, distribución, mantenimiento y disposición final.

En el plano institucional, la Exposición de Motivos, señala que la “Oficina Central Técnico Normativa” del Sistema, se encontraba en la Dirección Nacional de Abastecimiento del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), y los órganos de ejecución eran las oficinas de abastecimiento de las distintas Entidades Públicas. Con la desactivación del INAP en los 90’s sus funciones fueron distribuidas a los organismos públicos correspondientes, asimismo la Exposición de Motivos señala que: “Con la disolución del Instituto Nacional de Administración Pública – INAP,  las actividades de programación del abastecimiento, almacenaje, distribución y transporte, entre otros, fueron ejecutados por las mismas entidades públicas de la mejor forma posible pero sin una articulación normativa en parte, por la falta de un ente rector así como por la falta de desarrollo de normas articuladas por parte del Poder Ejecutivo(…)”, esto último, conforme a dicha argumentación habría generado en muchos casos que los bienes, servicios y obras lleguen a la población a destiempo o en condiciones inadecuadas.

Adicionalmente, señala que con la primera Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado quedaron derogadas las normas del Sistema de Abastecimiento, llevando a confusiones prácticas sobre la regulación aplicable (por ejemplo, la duda entre la aplicación supletoria de normas de Bienes Nacionales o la aplicación del Manual de Almacenes del Sector Público).

Asimismo, dicha Exposición de Motivos señala que carecer de un rector del Sistema, originó que no exista unidad de criterios para la programación de necesidades, ni para el uso de mecanismos de adquisición, ni herramientas para asegurar el uso adecuado y seguimiento (gestión de stocks, almacén, uso) de los bienes adquiridos hasta su disposición final, lo cual obstaculizó el cumplimiento de los objetivos y metas de cada Entidad.

Por lo expuesto, se puede afirmar que esta excesiva demora en la regulación del SNA, fomentó la dispersión y ausencia de claridad normativa, así como de un vacío en cuanto a la autoridad nacional o rector del Sistema y a la consolidación de éste como tal, lo que llevó a que cada Entidad realice las funciones del abastecimiento conforme a sus propias prácticas.

Es quizá lo relativo a las Contrataciones del Estado, lo que de alguna manera se encontraba más generalizado y con criterios estándares dados por el OSCE (antes CONSUCODE) y el Tribunal de Contrataciones del Estado, no obstante, como veremos a continuación, lo relativo a las contrataciones es una parte (importante) de la Cadena de Abastecimiento Público, que no basta por sí sola para aportar un adecuado manejo del abastecimiento público.

Definición

El numeral 4.1 del artículo 4° del Decreto Legislativo del Sistema Nacional de Abastecimiento, lo define como “el conjunto de principios, procesos, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos para la provisión de los bienes, servicios y obras, a través de las actividades de la Cadena de Abastecimiento Público, orientadas al logro de los resultados, con el fin de lograr un eficiente y eficaz empleo de los recursos públicos”. Dicha Cadena, abarca la programación multianual de bienes, servicios y obras; la gestión de adquisiciones; y, administración de bienes, servicios y ejecución de obras, hasta su disposición final, como se puede apreciar en el siguiente cuadro:

Elaboración propia. Fuente: Reglamento del DLEG 1439.

El SNA, presenta así una Cadena de Abastecimiento Público, que abarca la programación multianual de bienes articulada con el presupuesto, la gestión de las contrataciones, así como la administración de los bienes, incluyendo en este último aspecto tratamientos específicos para algunas actividades, según se trate de bienes muebles e inmuebles.

Para el cumplimiento de los componentes de esta Cadena, reviste de importancia la articulación intersistémica, adicionalmente al Sistema Nacional de Presupuesto Público con, por ejemplo, el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe) toda vez que del Programa Multianual de Inversiones elaborado en el marco de dicho Sistema, se extrae el listado de intervenciones a ser recogido en el Cuadro de Multianual de Necesidades; asimismo, en el caso de las Inversiones de Optimización, Ampliación Marginal, Rehabilitación y Reposición (denominadas, IOARR) resulta necesario clarificar la ruta y la articulación operativa entre ambos Sistemas; y también, es necesaria la concordancia y complementariedad en lo relativo a los inventarios regulados por ambos Sistemas (en el caso del SNA de bienes muebles y en el Invierte.pe de activos generados con inversión pública que puede incluir, por ejemplo, reposiciones realizadas como parte de un proyecto o como una IOARR). Ello, requerirá a su vez de un acompañamiento a los operadores con una constante capacitación conjunta por parte de los rectores de ambos Sistemas.

Ámbito de aplicación

El SNA es de aplicación a las Entidades del Sector Público No Financiero de los tres niveles de gobierno, incluyendo a sus Entidades y Empresas adscritas así como a los organismos constitucionalmente autónomos. También es de aplicación en el Sector Público Financiero al BCRP, a las Empresas Públicas Financieras, a las Empresas Públicas Financieras fuera y dentro del ámbito de FONAFE, así como a otras formas organizativas financieras que administren recursos públicos.

Así, este Sistema abarca a una variedad de Entidades y Empresas Públicas, en los tres niveles de Gobierno, incluyendo a Organismos Constitucionalmente Autónomos. Este aspecto también constituye un reto, pues al ser un Sistema con una regulación nueva, su aplicación debiera contemplar criterios de gradualidad conforme se avance en el apoyo y capacitación específica, para ello la 2da Disposición Complementario Final del Decreto Legislativo 1439, establece que la DGA mediante Directivas dictará las disposiciones para la aplicación gradual del Sistema. Asimismo, en cuanto al aplicativo informático donde se registra toda la información correspondiente al SNA, denominado SIGA, el Reglamento prevé una migración transitoria del SIGA-MEF a éste.

Por motivos de espacio, continuaremos el presente artículo, en una siguiente entrega.

Publicado en Propuesta País el 01.04.2020. Disponible en el link:

https://propuestapais.pe/noticia/serie-sistemas-administrativos-del-estado-2-comentarios-generales-al-sistema-nacional-de-abastecimiento-1ra-parte/

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[1] Ver: Karla Gaviño (2020), artículo “Apuntes sobre los Sistemas Administrativos del Estado – Parte 2”, publicado en el portal Propuesta País, link: https://propuestapais.pe/noticia/apuntes-sobre-los-sistemas-del-estado-2da-parte/

 

Serie - Sistemas Administrativos del Estado 1: Comentarios generales al Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos

 

Por: Karla Gaviño Masías*

1. INTRODUCCIÓN

Los Sistemas Administrativos del Estado, se encuentran listados en la Ley N° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), la cual contiene las disposiciones generales aplicables a éstos, comentadas en un artículo previo [1]. No obstante, cada Sistema, cuenta con una regulación específica que establece principalmente su estructura y los órganos que lo conforman, así como sus funciones y las interacciones entre ellos. Adicionalmente, cada Sistema, conforme se va implementando, desarrollando y articulando con los otros Sistemas, enfrenta retos propios y retos compartidos, que merecen ser por lo menos esbozados brevemente en esta columna.

Es por ello que a continuación, iniciaremos una serie compuesta por 11 artículos, en los cuáles revisaremos los aspectos generales de cada uno de los Sistemas Administrativos del Estado. En el presente artículo, empezaremos comentando el primero de ellos según su orden de mención en la LOPE: el Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos.

2. DESARROLLO

2.1 DEFINICIÓN Y ÁMBITO DE APLICACIÓN.

El sistema administrativo de Gestión de Recursos Humanos, se encuentra previsto en el numeral 1 del artículo 46 de la LOPE, y está normado principalmente en la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil y el Decreto Legislativo N° 1023, Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, rectora del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos [2]. Tanto la LOPE como el Decreto Legislativo que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) datan del año 2008, mientras que la Ley del Servicio Civil fue publicada en el año 2013.

Su ámbito de aplicación abarca a las entidades públicas de: el Poder Ejecutivo (Ministerio y Organismos Públicos), el Poder Legislativo, el Poder Judicial, los Gobiernos Regionales, los Gobiernos Locales, los Organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes confieren autonomía, las demás  entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto, se consideran sujetas a las normas comunes de derecho público. En términos simples, este Sistema es aplicable a todas las entidades de la administración pública y a todas las personas que prestan servicios en ellas.

2.2 ÓRGANOS DEL SISTEMA DE GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS Y SUS FUNCIONES

Conforme a lo dispuesto por la Ley del Servicio Civil, este Sistema establece, desarrolla y ejecuta la política de Estado respecto del Servicio Civil, a través del conjunto de normas, principios, recursos, métodos, procedimientos y técnicas utilizadas por las entidades públicas en la gestión de los recursos humanos; y, se encuentra integrado por: a) SERVIR, que ejerce la rectoría del Sistema, b) las oficinas de recursos humanos de las entidades o las que hagan sus veces, c) el Tribunal del Servicio Civil (que es a su vez un órgano integrante de SERVIR) y d), la Dirección General de Gestión Fiscal de los Recursos Humanos del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), esta última es un nuevo órgano del Sistema introducido por el Decreto Legislativo 1450 del 16.09.2018, y recientemente creada mediante el nuevo Reglamento de Organización y Funciones de dicho Ministerio, aprobado en el 2019.

2.3 PRINCIPALES RETOS ACTUALES

Son varios los retos que afronta actualmente el Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos. No obstante, a nuestro criterio destacan 3 retos principales: a) el fortalecimiento de la rectoría de SERVIR, b) la implementación de la Ley del Servicio Civil y, c) la incorporación de los Gerentes Públicos en las Entidades Públicas.

• Fortalecimiento de la rectoría de SERVIR.-

Quienes hemos participado directamente en el diseño de algún Sistema Administrativo, sabemos que la fortaleza del rector (que no es lo mismo que la centralización de los aspectos técnicos y/o tareas operativas), es un elemento clave para el desarrollo del Sistema, toda vez que entre sus tareas se encuentra la emisión de las disposiciones y lineamientos que lo regulan; la emisión de la opinión vinculante, exclusiva y excluyente en la materia; velar por el cumplimiento de las disposiciones del Sistema; y, realizar la evaluación del desarrollo del mismo, articulando con los demás Sistemas del Estado.

En ese sentido, tanto el hecho de que a 7 años de la publicación de la Ley del Servicio Civil, su implementación aún se encuentre en tránsito, como el hecho de contar con un amplio número de gerentes públicos que aún no logran ser ubicados en la Administración Pública (es decir, se hizo el esfuerzo de capacitarlos por parte de SERVIR y de capacitarse por parte de los profesionales, pero ese conocimiento se encuentra en calidad de activo que no está siendo aprovechado por las Entidades), están directamente relacionados a la necesidad de fortalecer a SERVIR. A ello, se suma la necesidad de fortalecer las Oficinas de Recursos Humanos de cada Entidad, y resaltar la importancia de la Escuela Nacional de Administración Pública (ENAP) para capacitar a los servidores públicos en materia de los diversos sistemas administrativos.

El fortalecimiento de la rectoría de SERVIR, implica pasar a un rol más activo (de gestión), y que a su vez es menos normativo (sin que ello suponga el descuido de esta función), estrechando la vinculación entre SERVIR y las Entidades Públicas, incluyendo la vinculación con las Oficinas de Recursos Humanos a fin de que se desarrollen efectivamente como brazos operativos del Sistema al interior de cada Entidad, en el marco de las funciones que éste les asigna. Un SERVIR fortalecido y articulado, facilitaría el desarrollo y la estrategia para afrontar los dos siguientes retos a comentar.

• Implementación de la Ley del Servicio Civil.-

Como se dijo previamente, esta Ley fue publicada en Julio de 2013, no obstante, 7 años después aún se encuentra en proceso de implementación, siendo a nuestro criterio uno de los principales retos de SERVIR, dar pasos concretos que permitan acelerar este proceso.  A grandes rasgos, podemos señalar que la Ley del Servicio Civil, regula los criterios para el ingreso, el desempeño y el término del servicio civil, con lo cual consideramos que parte de la problemática consiste en lograr que el personal de las Entidades Públicas ya contratado, migre a este régimen, y por otro lado, que las nuevas contrataciones se realicen conforme a esta Ley.

Al respecto, para la elaboración del presente artículo consultamos al Presidente Ejecutivo de SERVIR, Juan José Martínez Ortiz, sobre la importancia de la implementación del servicio civil, quien considera que la calidad del servicio civil es un aspecto determinante de la capacidad del Estado (entendido como el conjunto de entidades prestadoras de servicios), toda vez que una parte importante de los servicios que la población recibe, depende de los servidores públicos. A mayor abundamiento, señala que si bien el presupuesto público que gasta el Estado en personal se ha incrementado en los últimos años, ello no ha conllevado necesariamente a un mejor desempeño y mejores servicios del Estado.

De ello, podemos desprender que efectivamente la mejora en la gestión de la administración pública, no pasa por un tema de gastar más en personal, sino de gastar mejor (con lo cual el gasto en el capital humano, se vuelve una inversión). Los datos manejados por SERVIR, extraídos a su vez del portal de consulta amigable del MEF, evidencian que efectivamente entre el 2011 y 2017, el gasto en planilla se incrementó aproximadamente en S/. 2000 millones (2011), S/. 3000 millones (2012), S/. 4000 millones (2013), S/. 5000 millones (2014), S/. 2000 millones (2015), S/. 4000 millones (2016) y S/.3000 millones (2017). Pero, ¿porqué ello no repercute en una mejora de la calidad del recurso humano del Sector Público?. A criterio de SERVIR existen, entre otros, problemas de selección de personal (ingresa personal sin los valores adecuados, conocimientos y competencias requeridas), de desempeño de personal (incluso en el caso de aquel que cuenta con el conocimiento y las competencias requeridas, existe la ausencia de un adecuado sistema de incentivos para mejorar el desempeño), y de aprovechamiento de la posición por parte del personal (ausencia de valores adecuados, corrupción).  A lo citado, nosotros agregaríamos la existencia de distintos regímenes o modalidades de contratación de personal, y las disparidades de las condiciones entre ellos.

En cifras, según la información manejada por SERVIR, están en proceso efectivo de tránsito 78 entidades (lo que supone aproximadamente 65, 000 servidores, que progresivamente se irán incorporando). En el mediano plazo, se espera que puedan avanzar en el tránsito otras 100 entidades (lo que supondría, aproximadamente 65, 000 servidores más). En total, el número de servidores que deberían migrar al servicio civil asciende a 600,000 aproximadamente.

Para ello, consideramos importante que SERVIR fortalezca su rectoría, como se señaló precedentemente, pasando a un rol de mayor acercamiento directo con las Entidades Públicas, asimismo, se requiere la debida colaboración de éstas, en la adecuada y sincera definición de sus perfiles de puestos (adecuados a las necesidades de la Entidad y no al perfil de un postulante de turno), escalas remunerativas (competitivas y realistas) y progresividad del tránsito a este régimen. Sin desmerecer los esfuerzos previos y sin desconocer que el tránsito al régimen del servicio civil avanza conforme a la voluntad política de las Entidades, debemos destacar que actualmente SERVIR se encuentra firmando diversos convenios con distintas Entidades a fin de lograr el tránsito del personal contratado bajo distintos regímenes, como por ejemplo los CAS y los regímenes 728 y 276. Entre los más recientes, se encuentran los convenios suscritos con la PCM, DEVIDA, CENEPRED, Instituto Peruano de Energía Nuclear, el Gobierno Regional de La Libertad, la Universidad Nacional Autónoma de Tayacaja, entre otros, firmados en los últimos 5 meses. Esta celeridad resulta más que importante, atendiendo al tiempo transcurrido desde la publicación de la Ley del Servicio Civil.

No podemos dejar de mencionar, una preocupación que nos queda latente consistente en que este tránsito no implique una reducción en la retribución mensual del personal, en pro de una mirada anualizada del monto, pues si bien en cifras generales puede coincidir o significar hasta un incremento en la retribución anual de los funcionarios, el monto mensual que perciban podría verse disminuido, en un país donde los ingresos mensuales y gastos mensuales de los ciudadanos son, cuanto menos, equiparables.

• Ubicación de los Gerentes Públicos en las Entidades.-

Otro reto importante a nuestro criterio, consiste en el impulso de la incorporación de los Gerentes Públicos (profesionales altamente calificados con perfil directivo) en las Entidades Públicas. Conforme a las cifras expuestas por SERVIR, actualmente se tienen 400 Gerentes Públicos a la espera de ser convocados por las Entidades Públicas [3], no obstante al ser su incorporación a solicitud de las Entidades y no obligatoria, resulta más que relevante el trabajo de SERVIR para lograr su difusión y la valoración de contar con ellos.

Estos profesionales, han sido evaluados y capacitados con altas exigencias acorde con las necesidades de una Administración Pública moderna y eficiente, no obstante, es una realidad también que al momento de buscar gerentes o directivos públicos, las Entidades suelen buscarlos en el mercado y no en el grupo administrado por SERVIR. Consideramos que un espacio importante para la ubicación de los Gerentes Públicos, puede ser en los niveles de gobierno subnacional (Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales) que operan los distintos sistemas administrativos a fin de dirigir con una visión articulada e integrada de la Administración Pública, los servicios que prestan dichas Entidades, lo cual dicho sea de paso, podría impactar positivamente en los niveles de ejecución presupuestal y de prestación de servicios a través de inversiones públicas de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales.

Con relación a las acciones de corto plazo que implementará SERVIR su Presidente Ejecutivo, señala que para el fortalecimiento de la rectoría se enfatizará ésta, así como el tránsito al nuevo régimen, se promoverá la colocación de una mayor cantidad de Gerentes Públicos y se iniciará el proceso de supervisión aleatoria, inopinada, orientativa a diversas entidades para promover el cumplimiento de normas y extender buenas prácticas. Respecto a la implementación de la Ley de Servicio Civil, señala que se revisará la estrategia de tránsito de las entidades y se simplificará el proceso de tránsito.

Finalmente, señaló que se implementarán acciones de corto plazo para el fortalecimiento institucional, consistentes en fortalecer SERVIR como organización y, mejorar la vinculación de SERVIR con los operadores del sistema y con la academia para asegurar que sus productos respondan a las necesidades detectadas.

3. CONCLUSIONES

3.1   Este sistema establece, desarrolla y ejecuta la política de Estado respecto del Servicio Civil, a través del conjunto de normas, principios, recursos, métodos, procedimientos y técnicas utilizadas por las entidades públicas en la gestión de los recursos humanos. Sus órganos conformantes son: a) SERVIR, que ejerce la rectoría del Sistema, b) las oficinas de recursos humanos de las entidades o las que hagan sus veces, c) el Tribunal del Servicio Civil y d), la Dirección General de Gestión Fiscal de los Recursos Humanos del Ministerio de Economía y Finanzas.

3.2   Entre sus principales retos actuales se encuentra el fortalecimiento de la rectoría de SERVIR (con una mayor vinculación con las Entidades y oficinas de recursos humanos), la implementación de la Ley del Servicio Civil (que tras 7 años desde su publicación, aún sigue en proceso de implementación, y cuya puesta en operatividad se espera ayude a homogenizar la contratación de personal en el Estado y sus condiciones, incluyendo reglas claras para el ingreso, capacitación, monitoreo, incentivos y conclusión del servicio) y la ubicación del cuerpo de Gerentes Públicos en las Entidades (que de producirse podría generar una mejor prestación de servicios en las Entidades Públicas). Del fortalecimiento de la rectoría de SERVIR depende, a nuestro criterio, que se logre dar mayores pasos en la implementación de la Ley del Servicio Civil, así como en la ubicación y aprovechamiento de los Gerentes Públicos.

3.3   Finalmente, en los últimos años el incremento del gasto en personal en el Estado, no se ha encontrado relacionado a la mejora en la prestación efectiva de servicios de las Entidades Públicas, toda vez que estos servicios dependen en parte importante del personal que los realiza, personal que no cuenta necesariamente con la capacitación, conocimientos y aptitudes necesarias.  En ese sentido, la mejora en la eficiencia de la prestación de servicios de la administración pública, no consiste en gastar más sino en gastar mejor los recursos destinados al personal, para lo cual el reto de SERVIR pasa por la aplicación del régimen del servicio civil y la incorporación de los Gerentes Públicos (principalmente consideramos que su incorporación puede tener mayor impacto en los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, donde sus conocimientos en materia de sistemas administrativos podrán ahondar en la operatividad articulada de los mismos, para la prestación de los servicios de la Entidad).

Publicado en Propuesta País el 20.01.2020. Disponible en el link: https://propuestapais.pe/noticia/serie-sistemas-administrativos-del-estado-1-comentarios-generales-al-sistema-administrativo-de-gestion-de-recursos-humanos/

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*La autora desea agradecer al Dr. Juan José Martínez Ortiz, Presidente Ejecutivo de SERVIR, por su valioso aporte al presente artículo. Las opiniones vertidas por la autora a lo largo del artículo, son efectuadas a título personal.

[1] Ver: Karla Gaviño (2020), artículo “Apuntes sobre los Sistemas Administrativos del Estado – Parte 2”, publicado en el portal Propuesta País, link: https://propuestapais.pe/noticia/apuntes-sobre-los-sistemas-del-estado-2da-parte/

[2] Pueden agregarse complementariamente la Ley Marco del Empleo Público, Ley del Código de Ética de la Función Pública y las normas del Sistema Nacional de Presupuesto.

[3] Fuente: Discurso del Presidente Ejecutivo de SERVIR, en el marco del Sétimo Congreso Nacional de Gerentes Públicos, realizado en octubre de 2019. Información disponible en : https://www.servir.gob.pe/atencion-servir-cuenta-con-400-gerentes-publicos-listos-para-transformar-el-estado/

Apuntes sobre los Sistemas del Estado - 2da parte

 

Por Karla Gaviño

1. INTRODUCCIÓN

El presente constituye la segunda parte del artículo “Apuntes sobre los Sistemas del Estado”, cuya primera entrega fue publicada en esta columna el 17.12.2019. Previamente, se abordaron los aspectos generales de los Sistemas del Estado y de los Sistemas Funcionales.

A continuación, revisaremos los aspectos generales de los Sistemas Administrativos.

2. DESARROLLO

• LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS

De acuerdo a lo establecido por el artículo 46° de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley N° 29158 (en adelante, LOPE): “Los Sistemas Administrativos tienen por finalidad regular la utilización de los recursos en las entidades de la administración pública, promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso”. En ese sentido, la finalidad central y común a todos los Sistemas Administrativos, es la regulación del manejo y uso de los recursos, entendiéndose por ello, que la LOPE contenga un listado taxativo de los Sistemas Administrativos, mientras que, los Sistemas Funcionales están orientados a asegurar el cumplimiento de las políticas públicas transversales a distintas Entidades, no encontrándose un listado de los mismos en la LOPE.

En el siguiente cuadro, podemos ver la relación de los Sistemas Administrativos y de sus rectores:

Al ser esta lista taxativa, para crear nuevos sistemas administrativos, se requerirá de una ley orgánica que modifique a la LOPE. Como se puede apreciar, estos Sistemas tienen a su rector en el Poder Ejecutivo, salvo por el Sistema de Control, cuyo rector es la Contraloría General de la República.

Asimismo, no deja de ser relevante destacar que de los 11, sean 6 los Sistemas Administrativos cuyo rector recae en alguna Dirección General del Ministerio de Economía y Finanzas, lo cual es comprensible si volvemos a la finalidad de este tipo de Sistemas: regular la utilización de los recursos en las entidades de la administración pública. Ahora bien, los recursos a los que se refiere la LOPE pueden ser de distinta naturaleza (como en el caso del Sistema de Gestión de Recursos Humanos), mas resulta válido argumentar que la mayoría de éstos se encuentran concebidos en términos monetarios o económicos (financieros), por lo que reviste de importancia la participación del Ministerio de Economía y Finanzas (en adelante, MEF) incluso en aquellos donde no ejerce la rectoría, dado que sin la articulación con los 6 sistemas a cargo del MEF, resultaría sumamente complicado el adecuado desarrollo de los fines de mismos. Ejemplos de lo expuesto son el caso del Planeamiento Estratégico y del Sistema de Control, para los cuáles resultaría complejo el logro de sus objetivos si por ejemplo, el objetivos estratégicos  previstos en los instrumentos del Planeamiento, no se encuentran recogidos en la Programación Multianual de Inversiones del sistema administrativo de inversión pública (denominado, Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones – Invierte.pe), o si no se tiene una adecuada vinculación entre el InfoObras de la Contraloría, y el SIAF-SP y el Banco de Inversiones administrados por el MEF.

Un aspecto adicional a destacar, es la aprobación del más reciente de los Sistemas Administrativos, el Sistema Nacional de Abastecimiento, previsto en la LOPE desde el 2007, pero regulado a partir de setiembre del 2018 con la publicación del Decreto Legislativo 1439, y su posterior reglamento. Así, tardó al Poder Ejecutivo cerca de 11 años empezar la regulación de dicho Sistema, pese a que tanto legal como operativamente era conocida la necesidad de su implementación, hasta que finalmente fue creado y reglamentado en la gestión del anterior Ministro de Economía y Finanzas, Carlos Oliva. Dada la novedad del mismo es aún temprano para hablar de sus resultados, pero consideramos que su desarrollo tardío y su implementación, aun en proceso, son ejemplos de lo mucho que queda aún por resolver y articular en materia de los Sistemas Administrativos.

Volviendo a lo dispuesto en la LOPE para los Sistemas Administrativos, el artículo 46° agrega que: “(…) el Poder Ejecutivo es responsable de reglamentar y operar los Sistemas Administrativos, aplicables a todas las entidades de la Administración Pública, independientemente de su nivel de gobierno y con arreglo a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Esta disposición no afecta la autonomía de los Organismos Constitucionales, con arreglo a la Constitución Política del Perú y a sus respectivas Leyes Orgánicas”.

Por ello, encontramos que los Sistemas Administrativos tienen en términos generales una aplicación transversal a distintas entidades públicas, que cuentan con operadores con funciones asignadas por las normas específicas de cada uno de ellos. No obstante, para el caso puntual de los rectores, adicionalmente a las funciones señaladas en las normas específicas de cada Sistema Administrativo, el artículo 47° de la LOPE, establece las “atribuciones” de éstos, señalando como sus “funciones o competencias” las siguientes:

Comentario aparte es la técnica legislativa empleada en la LOPE, que pareciera no distinguir entre atribuciones, competencias y funciones, pese a ser conceptualmente términos distintos. Sin perjuicio de ello, debemos entender que se trata de tareas a cargo del rector.

Por temas de espacio no entraremos en el detalle de cada una de estas tareas, pero sí resulta relevante mencionar brevemente la opinión vinculante que tiene cada rectores en materia de su Sistema Administrativo. Así, tanto los operadores como cualquier funcionario (o incluso privado que asesore en la materia a una Entidad), deberá siempre tomar en cuenta la opinión del rector, no siendo posible dejarla de lado para la aplicación de las disposiciones (técnicas y/o legales) del Sistema.

Asimismo, hacemos énfasis en la función de promoción del perfeccionamiento y simplificación permanente de los procesos del Sistema, toda vez que ello debería implicar una mirada tanto al interior del propio Sistema, como al exterior de éste en cuanto a su relación y articulación con los demás Sistemas del Estado y disposiciones legales en general. Así, consideramos que la articulación inter-sistémica es también consustancial al rol de los rectores, en el marco de una adecuada y moderna gestión pública.

3. CONCLUSIONES

3.1 La LOPE contempla una lista taxativa de los Sistemas Administrativos, de manera que para crear nuevos, se requerirá de una ley orgánica que la modifique, ello guarda estrecha relación con la finalidad que persiguen estos sistemas: regular la utilización de los recursos de las entidades de la administración pública.

3.2 Es importante destacar el rol del MEF en materia de lo Sistemas Administrativos, toda vez que de los 11, son 6 los que tienen a su rector en una Dirección General de dicho Ministerio, siendo esto comprensible si volvemos a la finalidad de este tipo de Sistemas.

3.3 El Sistema Nacional de Abastecimiento es el más reciente de los Sistemas Administrativos. Si bien se encuentra previsto en la LOPE desde el 2007, recién en el 2018 se publicó el Decreto Legislativo que dispone su creación. Esta demora, es un buen ejemplo de todo lo pendiente aún por avanzar y desarrollar en el marco de los Sistemas Administrativos.

Publicado en Propuesta País el 03.01.2020. Disponible en el link: https://propuestapais.pe/noticia/apuntes-sobre-los-sistemas-del-estado-2da-parte/

Apuntes sobre los Sistemas del Estado - 1ra parte

 

Por Karla Gaviño

1. INTRODUCCIÓN
Tratándose de la organización y estructura de la Administración Pública, el Estado Peruano cuenta con 2 tipos de Sistemas: los Funcionales y los Administrativos, ambos previstos en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE). ¿Cuáles son las características de éstos Sistemas, sus similitudes y diferencias?

Por motivos de espacio, el presente artículo constituye la primera parte de un esfuerzo por responder estas interrogantes, a la luz de lo previsto en la LOPE. En ese sentido, precisamos al lector, la segunda parte de este artículo, será publicada brevemente en la presente columna. En esta primera parte, abordaremos los aspectos generales de los Sistemas del Estado y de los Sistemas Funcionales.

2. DESARROLLO
2.1 LOS SISTEMAS DEL ESTADO – CARACTERÍSTICAS GENERALES
El artículo 43 de la LOPE, define a los Sistemas del Estado como “(…) los conjuntos de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos mediante los cuáles se organizan las actividades de la Administración Pública que requieren ser realizadas por todas o varias entidades de los Poderes del Estado, los Organismos Constitucionales y los niveles de Gobierno (…)”. Agrega el articulo que pueden ser de 2 tipos: Administrativos y Funcionales; y que su creación se realiza por Ley, debiendo contar con la opinión favorable de la Presidencia del Consejo de Ministros.

Al respecto, un primer análisis nos lleva a determinar que se trata de Sistemas transversales, de aplicación a distintas Entidades Públicas, y que esta transversalidad puede ser entendida tanto horizontalmente (distintas Entidades de un mismo nivel de Gobierno) un como verticalmente (distintos niveles de Gobierno) en la estructura del Estado. Cabe resaltar también que incluye a los distintos Poderes del Estado. Respecto de su creación, la LOPE (que al ser una Ley Orgánica, forma parte del llamado “Bloque de Constitucionalidad”), contiene una reserva legal, en el sentido que únicamente pueden ser creados mediante Leyes. Este alto nivel jerárquico de la norma utilizada para su creación, nos lleva a entender la vocación de aplicación general y de durabilidad de sus principales disposiciones, así como de la participación política en su creación, lo que debe llevar indefectiblemente a buscar consensos, aspecto más que relevante atendiendo al alcance y finalidad de estos Sistemas (ejemplo de ello, es que algunos Sistemas han sido creados mediante Leyes propuestas a iniciativa del Poder Ejecutivo). Lo expuesto, se refuerza con el requisito de contar con la opinión favorable de la Presidencia del Consejo de Ministros.

Surge una primera duda, ¿se refiere el legislador a una ley expresa o a una norma con rango de ley? El ordenamiento jurídico peruano, ha entendido que se refiere a una norma con rango de ley, por ello encontramos casos de Sistemas creados mediante Decretos Legislativos (por mencionar solo un par de ejemplos, tenemos al Sistema Nacional de Promoción de la Inversión Privada, a través del Decreto Legislativo 1362; y, el Sistema Nacional de Programación Multianual y Programación de Inversiones, a través del Decreto Legislativo 1252).

Otro elemento importante respecto de los Sistemas del Estado, es que cada uno se encuentra a cargo de un Ente Rector, que se constituye en su autoridad técnico-normativa en todo el país, teniendo entre sus funciones dictar las normas y establecer los procedimientos relacionados con el Sistema; coordinar su operación técnica y ser responsable de su correcto funcionamiento. Con esto no debemos entender que los rectores son responsables de los aspectos de gestión interna de las Entidades que operen en el marco del Sistema, sino que se trata de la misión de velar por el correcto funcionamiento del Sistema a través de las herramientas con las que cuenta el rector (que podrán ser por ejemplo, la emisión de normas y guías técnicas, herramientas de apoyo al seguimiento y monitoreo, entre otros).

Conforme a la LOPE, la existencia de los Sistemas del Estado no obliga a la creación de unidades u Oficinas dedicadas exclusivamente al cumplimiento de los requerimientos de cada uno de ellos, con lo cual podemos entender que al interior de la estructura de cada Entidad, es posible asignar a los órganos, unidades u oficinas previstas, las funciones correspondientes a los órganos de cada Sistema. Esto es una práctica recurrente, por ejemplo en el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe), donde las Unidades Formuladoras de cada Sector, Gobierno Regional o Gobierno Local, suelen coincidir con oficinas y órganos que realizan otras funciones en paralelo y tienen otra denominación según su Reglamento de Organización y Funciones.

2.2 LOS SISTEMAS FUNCIONALES
El artículo 45 de la LOPE, contempla a los Sistemas Funcionales, como aquellos que “(…) tienen por finalidad asegurar el cumplimiento de políticas públicas que requieren la participación de todas o varias entidades del Estado(…)”. Asimismo, dispone que el Poder Ejecutivo es el responsable de su reglamentación y de su operación y que las normas del Sistema establecen las atribuciones del Ente Rector.

Destaca el centro de estos Sistemas en la mira al cumplimiento de políticas públicas (que gozan de la transversalidad antes descrita, así como el énfasis en la participación del Poder Ejecutivo, entendiéndose que en algún Sector de éste recae la rectoría.

Otro elemento importante, distintivo respecto de los Sistemas Administrativos como veremos en la segunda mitad de este artículo, se encuentra en la posibilidad de creación de Sistemas Funcionales sin contar con un número o materia determinada por la propia LOPE. Así, mientras los Sistemas Administrativos se encuentran listados en la LOPE, requiriéndose para la creación de otros no previstos en ella de una ley orgánica que la modifique (entendemos por estar dirigidos al manejo de recursos públicos), los Sistemas Funcionales al responder al cumplimiento de políticas públicas pueden ser creados conforme se actualicen o se genere su necesidad.

Un ejemplo de un Sistema Funcional es el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SINAGERD), creado por Ley N° 29664, como “(…) un sistema interinstitucional, sinérgico, descentralizado, transversal y participativo, con la finalidad de identificar y reducir los riesgos asociados a peligros o minimizar sus efectos, así como evitar la generación de nuevos riesgos, y preparación y atención ante situaciones de desastre mediante el establecimiento de principios, lineamientos de política, componentes, procesos e instrumentos de la Gestión del Riesgo de Desastres”. La política cuyo cumplimiento busca cautelar este Sistema, se encuentra recogida en el artículo 5° que define y da los lineamientos de la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastre; cuenta con un rector que recae en la PCM, así como con órganos a lo largo de las distintas Entidades Públicas de los tres niveles de gobierno sujetas al Sistema, que deben aplicar sus disposiciones.

3. CONCLUSIONES
3.1 Los Sistemas del Estado se encuentran previstos en la LOPE, y constituyen el conjunto de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos para la organización de las actividades de la Administración Pública a ser realizadas por distintas entidades del Estado. Son creados por Ley o norma con rango de Ley.

3.2 Entre sus características esta la transversalidad de sus disposiciones, así como contar con un ente rector, que se constituye en su autoridad técnico-normativa en todo el país.

3.3 Los Sistemas del Estado se clasifican en Sistemas Funcionales y Sistemas Administrativos, estando los primero orientados al cumplimiento de políticas públicas, mientras que los segundos buscan regular la utilización de los recursos públicos.

3.4 Los Sistemas Funcionales, si bien encuentran sus principales características reguladas en la LOPE, no se encuentran enlistados en la misma, atendiendo a la finalidad de los mismos.

Publicado en Propuesta País el 17.12.2019. Disponible en el link: https://propuestapais.pe/noticia/apuntes-sobre-los-sistemas-del-estado-1ra-parte/

Actualizaciones en Inversión Pública: El Invierte.pe a 2 años de su entrada en vigencia, aspectos que llevaron a las modificaciones introducidas por el Decreto Legislativo N° 1432

 

El Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones, conocido como Invierte.pe, cumplió 2 años de entrada en vigencia en el 2019. No obstante, en tan breve lapso sus normas tuvieron modificaciones que analizamos en un artículo para la revista Ius et Veritas N° 59, revista editada por alumnos de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú. En el artículo, incluimos sugerencias para retos presentes y futuros del Invierte.pe

El artículo se encuentra disponible en el siguiente link:

http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/iusetveritas/article/view/22507