Mucho se ha dicho sobre la importancia de cerrar las brechas de infraestructura y servicios públicos en el Perú, como un aspecto fundamental para la productividad, competitividad y el desarrollo nacional. Asimismo, importantes decisiones en materia de políticas públicas y gestión pública se han tomado, argumentando como sustento la búsqueda del cierre de brechas, por ejemplo, el reemplazo del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) por el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe), que entró en vigencia en el 2017.
Sin desmerecer los esfuerzos sectoriales o avances académicos realizados en su momento, podemos afirmar que es a partir de la publicación del Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad (PNIC) en Julio de 2019, que el Perú cuenta con una cuantificación oficial de la brecha nacional de acceso a infraestructura, estimada en aproximadamente S/. 363 mil millones. La cual, como indica el PNIC, no incluye criterios de calidad (por ejemplo: calidad del agua, el estado de la infraestructura educativa, de la cantidad de horas del servicio de electricidad, entre otros), pues de incluirlos la cifra se encontraría subestimada.
El PNIC cuenta con una lista de 52 inversiones, por S/. 99 196 millones, monto que a diciembre de 2020 asciende a S/. 114 040 millones como consecuencia de actualizaciones en las inversiones, según el Informe de Avance del Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad, publicado por el Ministerio de Economía y Finanzas en febrero de 2021. Consideramos que el listado de proyectos puede ser revisado atendiendo a las necesidades que en el marco de la COVID-19 se han evidenciado, por ejemplo, incluyendo proyectos en materia de salud. Sin perjuicio de lo cual, permite orientar los esfuerzos para avanzar en base de inversiones consideradas prioritarias, siendo por tanto un instrumento válido para el cierre de brechas y la reactivación económica.
En cuanto al tiempo de su ejecución, la expectativa del PNIC es lograr la ejecución al 2025 del 95% de los proyectos priorizados. ¿Cuánto se ha avanzado? ¿Cómo mejorar el nivel de avance?, a continuación responderemos ambas interrogantes:
¿Cuánto se ha avanzado?
Basándonos en el Informe de Avance mencionado, al momento de la publicación del Plan la cartera de proyectos contaba con una ejecución financiera de S/. 12 601 millones (respecto del monto total actualizado de S/.114 040 millones), desde entonces se han ejecutado financieramente S/. 3 370 millones, que en términos porcentuales equivalen a 3.3%, pasando desde la publicación del PNIC del 11% de ejecución financiera al 14.3%. La diferencia producto de restar al monto total del PNIC, el monto ejecutado financieramente, da S/. 97 708 millones, que según el Informe de Avance equivale al 12.7% del PBI. A manera de breve paréntesis, el término “ejecución financiera” remite al monto gastado, pagado, comprometido o devengado, que no necesariamente coincide con la ejecución física de la obra, por ejemplo, en el caso de los pagos realizados o comprometidos por adelantado, de los destinados al Expediente Técnico, entre otros.
En la siguiente tabla veremos el detalle del estado de los proyectos del Plan:
De la Tabla se desprende que 6 proyectos iniciaron su ejecución, con lo cual se tendría aproximadamente el 57.6% de proyectos en ejecución. Este ritmo de ejecución se puede deber al impacto del contexto COVID-19 en la economía y en la infraestructura, a la crisis política constante que acompaña al país en los últimos años y que naturalmente impacta en la continuidad de las políticas públicas, afectando la gestión pública y la ejecución de proyectos de inversión, así como también a aspectos por mejorar en el diseño de la gestión y acompañamiento para la concreción del PNIC.
Sin perjuicio de ello, consideramos se requiere de mayor celeridad, tomando en cuenta las metas trazadas en el propio PNIC, la importancia de la ejecución de proyectos como parte del motor reactivador de la economía y la necesidad latente por el cierre de las brechas de servicios e infraestructura pública.
¿Cómo mejorar el nivel de avance?
Los mecanismos previstos en el PNIC para concretar su ejecución involucran: 1) un seguimiento especifico, ad hoc para estos proyectos; 2) la aplicación de la metodología BIM (Building Information Modeling) y, 3) la creación de PMO’s (Project Management Office) especilizadas. Los PMO’s, junto con la liberación de interferencias y el planeamiento para la adquisición de predios, son considerados por el Informe de Avance como los grandes retos del PNIC.
Al respecto, consideramos que la clave consiste principalmente, en el seguimiento del PNIC, que debe ir de la mano con el acompañamiento integral en la gestión de los proyectos. Esto no es equivalente a hablar de PMO’s para cada Entidad involucrada, con las consecuentes posibles duplicaciones de funciones e incremento del aparato estatal que puede suponer si no se realiza con focalización y transparencia. Nos referimos al encargo del seguimiento y acompañamiento del PNIC como un objetivo integral, que sugerimos debe recaer en el Equipo Especializado de Seguimiento de la Inversión (por sus siglas, EESI) sin necesidad de agrandar más el aparato estatal. El EESI tiene competencias para el seguimiento de Asociaciones Público-Privadas e inversiones públicas que se realicen por otras modalidades (coincidiendo con la variedad de inversiones contenidas en el PNIC según su tipo de ejecución), y que precisamente se creó en el 2013 como una Unidad Especializada del Ministerio de Economía y Finanzas, para el destrabe de inversiones estratégicas, articulando con las distintas Entidades Públicas, niveles de Gobierno y actores privados.
Para ello, será importante que el EESI recupere la fortaleza y el impulso con el cual se creó, agregando presencia en los Consejos de Ministros, a fin de comunicar al más alto nivel, el estado del avance y las necesidades de articulación que cada proyecto requiere. Si bien en el poco tiempo que queda para la gestión del actual Gobierno, recomendamos adicionalmente del encargo al EESI, la focalización en unos cuántos proyectos del PNIC, cuyo destrabe dependa prioritariamente del propio Poder Ejecutivo (para reducir paralizaciones por aspectos que escapen a su controlar), en un siguiente Gobierno (con una duración esperada de 5 años), sí sería posible revisar la totalidad de proyectos del PNIC y desprender líneas de acción para el logro concadenado de metas de corto, mediano y largo plazo articulados por el EESI.
Con relación a la metodología BIM, su implementación será importante para reducir contradicciones entre los estudios de preinversión, expedientes técnicos y la ejecución de la obra, así como la ausencia de información necesaria para llevar a cabo el proyecto, que podrá traducirse en menos adicionales de obra, menos adendas, menos paralizaciones. Adicionalmente, conforme se desprende de la experiencia comparada, sus principales impactos se podrán ver durante el funcionamiento del proyecto, en términos de costos y servicios prestados con los activos generados mediante la inversión pública.
Considerando que su implementación es una tarea con hitos de mediano y largo plazo, sugerimos la concentración de los esfuerzos en contar con la estrategia nacional, anunciada desde el 2018 como “el Plan BIM Perú”, en la elaboración de los estándares BIM, así como en el desarrollo de roles BIM claros y detallados. Sin ello, no será posible su implementación adecuada. a nivel nacional. Asimismo, al tener el BIM un costo importante (en tiempos y en dinero) según el uso o usos que se le dé en cada proyecto, su aplicación debe ser focalizada, teniendo claro desde el inicio para qué vamos a requerir el BIM (esto es, ¿qué uso(s) del BIM vamos a contratar?) en los proyectos del PNIC que lo requieran. Por ejemplo, el BIM tiene usos relacionados al saneamiento físico legal, identificado en el Informe de Avance como uno de los principales retos del PNIC.
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