Inversión Pública con enfoque de género

 Inversión Pública con enfoque de género

El cambio necesario para invertir en equidad

Autora: Karla Gaviño

Escuchamos en distintos medios declaraciones sobre la importancia de la inversión pública para impulsar la reactivación económica nacional. Ello ha puesto en los radares del quehacer público económico la búsqueda de alternativas para mejorar su ejecución y sus porcentajes de crecimiento, lo cual resulta válido y necesario. No obstante, la pandemia ocasionada por la COVID-19 nos deja distintas lecciones respecto de la relación entre la economía y lo social, entre las cifras y cómo vive la gente.

No es gratuito que en plena segunda ola, en medio de todas las preocupaciones sanitarias, sean temas importantes la inversión pública y el otorgamiento de bonos, ambos con contenido económico y repercusión social. En respuesta, desde la inversión pública no se puede seguir repitiendo la misma fórmula, se deben buscar mecanismos que incluyan adecuadamente a la población en los servicios que genera.

Es larga la lista de los aspectos que no se condicen con la fortaleza macroeconómica del Perú en las últimas décadas, como el sistema de salud, la informalidad, la falta de acceso al sistema financiero, la desigualdad en el acceso a la educación, la violencia doméstica, así como la ausencia de un adecuado enfoque de género en la gestión y políticas públicas, que ha contribuido a que las mujeres se encuentren entre los grupos más afectados económicamente por la pandemia.

Sobre este último aspecto, consideramos que el enfoque de género es fundamental para fomentar un verdadero cambio en la inversión pública y en sus repercusiones en la calidad de vida de la población. Suena un poco extraño, pues al hablar de inversión pública tradicionalmente nos viene a la mente una construcción u obra, pero desde hace varios años se dejó de equiparar (al menos conceptualmente), a las inversiones públicas con fierro y cemento, para fomentar la inclusión de aspectos relacionados con el servicio, investigación, tecnología, medio ambiente, entre otros.

Más sorpresivo será que afirmemos el fomento del enfoque de género en la inversión pública desde tiempos del derogado Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), que fue reemplazado por el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (Invierte.pe), vigente desde el 2017. Lamentablemente, no ha tenido una adecuada continuidad y difusión (salvo valiosas excepciones), existiendo un importante espacio de mejora.

Entre los esfuerzos realizados, destaca el aporte de la ONU Mujeres en el 2011, con el Artículo Especial: El enfoque de género en los proyectos de inversión pública, según el cual en los primeros 10 años del sistema de inversión pública (del 2001 al 2011), solo se declararon viables 337 proyectos orientados al enfoque de género, mujer, igualdad de oportunidades y protección de niños y niñas (51 del gobierno nacional, 88 de los gobiernos regionales y 198 de los gobiernos locales). Recomendable sería contar con un buen diagnóstico oficial similar, puesto a disposición pública, que evidencie lo ocurrido durante los siguientes 10 años, del 2011 al 2021.

Ante la ausencia de esta información, tomaremos cifras recientes. El Programa Multianual de Inversiones del Estado 2020-2022 es el documento elaborado por la Dirección General de Programación Multianual de Inversiones del Ministerio de Economía y Finanzas (rector del Invierte.pe), que agrupa las programaciones de las entidades y empresas de los tres niveles de gobierno sujetas a este sistema, para los años 2020, 2021 y 2022. Las funciones priorizadas por los tres niveles de gobierno son: transporte 17%, educación 19%, saneamiento 22%, agropecuaria 6%, salud 4%, y otros con 32%.

No se encuentra una función que remita directamente a inversiones orientadas al enfoque de género, mujer, igualdad de oportunidades y protección de niños y niñas. Lo afirmado, no implica que en algunos proyectos de las funciones priorizadas no se pudieran encontrar presentes elementos de análisis con enfoque de género, lamentablemente no existe una herramienta puesta a disposición pública para extraer reportes al respecto.

Analicemos lo gastado en el 2020. El Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables se ha referido a la violencia familiar como una ´pandemia’ adicional a la COVID-19, veamos entonces la ejecución de la categoría presupuestal 0080: Lucha contra la violencia familiar.

Según la consulta amigable del MEF, los gobiernos locales ejecutaron el 47.8% de los recursos previstos, el gobierno nacional el 70% (la mayoría de inversiones consisten en remodelaciones de oficinas), y los gobiernos regionales el 100%. Sobre esto último, ese 100% consistió en el pago de un expediente técnico. Dicho con claridad, en el 2020 de todos los gobiernos regionales del Perú, solo uno de ellos gastó dinero destinado a inversión pública contra la violencia familiar, financiando un expediente técnico.

La lucha contra la violencia familiar requiere de un importante componente de gestión y de acciones que no constituyen gasto de inversión. Mas en materia de inversión pública, la capacidad para elaborar y ejecutar inversiones con esta finalidad no se ajusta a lo que necesita el país. Más allá de declaraciones mediáticas, se requiere decisión y liderazgo, fortalecer las capacidades técnicas, retomar y difundir la importancia del enfoque de género en la inversión pública articulando entre los distintos actores.

Si volvemos al artículo especial de ONU Mujeres, encontraremos entre las sugerencias para incluir el enfoque de género en la inversión pública la importancia de realizar las siguientes preguntas: ¿Cómo se puede facilitar el acceso de las mujeres a la información y a los recursos que ofrece el proyecto? ¿De qué manera se puede garantizar que las mujeres, al igual que los hombres, se beneficien de las acciones del proyecto? ¿Qué tipo de metodología tendría que adoptar la unidad formuladora para realizar diagnósticos más participativos? ¿Cómo se puede evitar que el proyecto sobrecargue aún más la jornada de las mujeres? ¿Cómo se puede fomentar la participación de la comunidad, especialmente de las mujeres, en la toma de decisiones, la ejecución del proyecto y el control de los beneficios generados?

Para ponerlo en práctica, ONU Mujeres da algunos ejemplos concretos: formular proyectos realizando consultas a diferentes grupos poblacionales; generando y analizando bases de datos con información desagregada por género; hacer proyectos que incentiven la propiedad de los recursos de forma igualitaria a fin de que tanto mujeres y hombres puedan ser sujetos de crédito; hacer proyectos que fortalezcan las relaciones con las organizaciones sociales de base y que estimulen las iniciativas que demuestren transversalización del enfoque de género. En general, hacer proyectos con participación de mujeres tanto en la identificación, formulación y evaluación, como en su ejecución.

Consideramos que la inversión pública de calidad es aquella que cubre adecuadamente la necesidad identificada, en los tiempos previstos y con las condiciones esperadas, generando el mayor impacto social con su implementación. Esto último, solo se logrará incluyendo adecuadamente a la población y a sus necesidades, lo que implica aplicar correctamente el enfoque de género. Será importante contar con un diagnóstico oficial sobre las inversiones con enfoque de género a la fecha, y con herramientas de datos abiertos que permitan su adecuada revisión por parte de la opinión pública

Publicado el La Mula, disponible en: https://karlagavino.lamula.pe/2021/02/09/inversion-publica-con-enfoque-de-genero/karlagavino/

La Evaluación Presupuestaria

 

Autora: Karla Gaviño

Karla Gaviño: “La correcta aplicación de las evaluaciones independientes permiten un análisis objetivo del diseño gestión, desempeño y resultados en una intervención pública, permitiendo generar aprendizajes, alimentar las decisiones de asignación de recursos públicos y fomentar la transparencia en el proceso de toma de decisiones presupuestales y de gestión”.

I. INTRODUCCIÓN

 

Los Sistemas Administrativos del Estado tienen por finalidad regular la utilización de los recursos en las entidades de la administración pública, promoviendo la eficiencia y eficacia en su uso.  Estos Sistemas, se encuentran previstos en el artículo 46° de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley N° 29158, entre los cuales se incluye al Sistema Nacional de Presupuesto Público.

 

II. SISTEMA NACIONAL DE PRESUPUESTO PÚBLICO

 

En concordancia con ello, el Sistema Nacional de Presupuesto Público regula el proceso presupuestario, encontrándose compuesto por distintas fases concadenadas, que deben articularse adecuadamente para el logro de sus objetivos.

 

1. Fases del proceso presupuestario

 

Las fases del proceso presupuestario son: Programación Multianual, Formulación, Aprobación, Ejecución y Evaluación Presupuestaria. Conforme al artículo 55° del Decreto Legislativo N° 1440, Decreto Legislativo del Sistema Nacional de Presupuesto Público, esta última fase, “(…) es el análisis sistemático y continuo del desempeño en la gestión del presupuesto y en el logro de los resultados prioritarios y objetivos estratégicos institucionales, con el propósito de contribuir a la calidad del gasto público (…)”. Así, la fase de evaluación presupuestaria comprende el seguimiento y la evaluación.

 

2. La evaluación presupuestaria

 

Las evaluaciones en esta fase se definen como el análisis de la efectividad de las intervenciones respecto del resultado esperado, de la eficiencia asignativa, de la eficiencia en la provisión de los servicios, y de la eficiencia de los procesos de soporte críticos. El Decreto Legislativo referido dispone que la Dirección General de Presupuesto Público realiza las evaluaciones independientes, de forma directa o tercerizada (esto es, a través de personas naturales o jurídicas), para lo cual debe aprobar los tipos de evaluaciones, fases y especificaciones técnicas a aplicar, con base en los siguientes criterios: i) oportunidad en la generación de la información para la toma de decisiones; ii) calidad técnica y; iii) transparencia. Al tratarse de una aprobación realizada directamente por la Dirección General en el marco de la rectoría que ejerce sobre el sistema presupuestario, corresponde emplear una Resolución Directoral.

 

La retroalimentación respecto del diseño y los resultados de las evaluaciones independientes, reviste de importancia para la mejora de los procesos, por ello se comparten y discuten con las Entidades involucradas. Sobre este punto, es importante tener presente que las recomendaciones y conclusiones, producto de la aplicación de las herramientas de evaluación presupuestaria que realiza la Dirección General de Presupuesto Público, deben ser consideradas en el proceso presupuestario. El carácter prácticamente mandatorio de las “recomendaciones” y conclusiones, también encuentra su explicación en la rectoría antes señalada.

Un elemento importante es el reconocimiento del carácter público del diseño metodológico y de los resultados de las evaluaciones independientes, lo cual fomenta la transparencia y el accountability por parte de la población en el manejo de los recursos. Este reconocimiento, no queda en una simple afirmación, pues va de la mano con la obligación de ponerlos a disposición pública, mediante los portales electrónicos del Ministerio de Economía y Finanzas y de las Entidades que participan en las intervenciones evaluadas, para que todas las personas puedan acceder a su revisión.

 

III. EVALUACIONES INDEPENDIENTES PARA EL 2021

 

El primer cronograma de evaluaciones independientes del 2021, ha sido publicado recientemente, el 27 de enero de 2021, mediante la Resolución Directoral N° 0003-2021-EF/50.01, de la Dirección General de Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas, abarcando intervenciones que recaen en 5 intervenciones cuyas temáticas revisten de especial importancia social: el Programa Nacional de Alimentación Escolar Qali Warma; la Reforma Magisterial; las Intervenciones para reducir la violencia contra la mujer; el Plan Multisectorial de Lucha contra la Anemia; y, el Gasto en equipamiento, medicamentos y otros insumos médicos. Dicha norma cumple con indicar los tipos y fases de evaluación, conforme se desprende del siguiente recuadro:

 

 

Al permitir la retroalimentación con las Entidades que participan de las intervenciones, la correcta aplicación de las evaluaciones independientes podría contribuir al aprovechamiento espacios de mejora e, inclusive, otras intervenciones similares podrían adoptar las recomendaciones en sus propias experiencias. La puesta a disposición pública de la información buscará facilitar que la población tenga mayor conocimiento de los resultados de las cinco intervenciones.

Publicado en el portal La Ley de Gestión Pública & Control - Gaceta Jurídica: https://laley.pe/art/10592/la-evaluacion-presupuestaria

¿Cuándo ocasionar la muerte de peruanos dejó de ser un delito?

 

Autora: Karla Gaviño

Docente de la Escuela de Gestión Pública de la Universidad del Pacífico.

 El 23 de enero de 2020, una noticia sacudió al Perú, un camión cisterna que transportaba GLP tuvo un impacto contra un desnivel en Villa El Salvador, rompiéndose una válvula que permitió el escape del gas. En consecuencia, fallecieron 33 personas, los heridos ascendieron alrededor de 50, siendo 26 de ellos de estado grave, y muchas familias vieron sus viviendas y negocios perdidos o seriamente afectados.

 Según las noticias de aquellos días, la deflagración se debió a la negligencia del conductor, padre del dueño de la empresa propietaria del camión cisterna, y a que ésta última, además, no habría cumplido con las medidas de seguridad exigibles para el transporte del combustible.  En setiembre del 2020, la Contraloría anunció haber encontrado presuntas responsabilidades penales en algunos funcionarios.

 Un año después, nadie ha ido a la cárcel ni ha recibido sanción penal alguna por este hecho. ¿En algún momento ocasionar la muerte de decenas de peruanos, dejó de ser un delito?. No, con o sin premeditación (doloso o culposo), según el Código Penal peruano, lo sigue siendo. Podrán haber distintas responsabilidades adicionales, civiles y administrativas inclusive, pero existe un delito que no se ha sancionado, y tampoco se percibe la efectividad del Estado para responsabilizar y sancionar. Recientemente, el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento anunció haber atendido a casi a la totalidad de los vecinos cuyas viviendas fueron dañadas, de ser así, se podría hablar del esfuerzo del Sector, que lentamente habría avanzado. Sin embargo, ¿qué pasa con los muertos y heridos?, ¿dónde está el(los) responsable(s) de la pérdida de tantas vidas?. El Estado, a través de sus distintas instancias involucradas (Ministerio Público, Poder Judicial), ha fallado en esta tarea.

 En todo Estado de Derecho, es necesario contar con instituciones que gocen de legitimidad ante la población por su actuar acorde a la Constitución, a las leyes y al ordenamiento jurídico. Este actuar debe ser objetivo, oportuno, eficiente, debiendo tener al individuo así como al respeto y a la protección de sus derechos, como el centro de su accionar. El Estado de Derecho necesita de normas conocidas y predecibles, necesita también de autoridades que las apliquen debidamente en el ejercicio de sus funciones, lo cual incluye ejercer esas funciones a tiempo.  

 Esto no es menor en el Perú, que se define como un Estado social de Derecho, y que empieza su propia carta constitucional señalando que la persona es el fin supremo del Estado (artículo 1 de la Constitución Política de 1993), y cuyo aparato estatal no parece entender que la legitimidad se ve afectada si las instituciones públicas fallan constantemente en el cumplimiento de sus funciones, sobre todo en temas tan delicados como impartir justicia. La excesiva lentitud operativa, al igual que la impunidad, trae consecuencias negativas que incluyen la desconfianza, la pérdida de credibilidad y de valoración de la institucionalidad pública. En el caso del Ministerio Público, la demora en acusar prolonga los daños ocurridos y generan daños adicionales; en el caso del Poder Judicial, estamos ante una institución cuyas conocidas debilidades para responder oportunamente afectan la confianza de los individuos en recibir justicia por parte del órgano jurisdiccional.

 Que nadie se olvide y que a todos nos indigne, que la justicia no llega para los familiares de los muertos en Villa El Salvador. Casos como éste nos demuestran la precariedad de nuestra institucionalidad pública, y nos alarman al pensar en todos los casos que, sin tener la notoriedad que tuvo esta tragedia, siguen impunes en las sombras.

Publicado en el Diario El Comercio, disponible en el enlace: https://elcomercio.pe/economia/dia-1/a-un-ano-de-la-deflagracion-en-villa-el-salvador-cuando-ocasionar-la-muerte-de-peruanos-dejo-de-ser-un-delito-noticia/

Medidas para mejorar la ejecución de la inversión pública en el 2021

 

Tuvimos el gusto de participar en la edición 13 de la Gestión Pública & Control - Gaceta Jurídica, dedicada al presupuesto público en el 2021, con un artículo especializado analizando los motivos de las paralizaciones y retrasos en la ejecución de la inversión pública, sugiriendo medidas para contribuir a la mejora de las inversiones en el 2021.

Pueden acceder a la publicación en  https://gestionpublicaycontrol.com.pe/

Presencia de la mujer en directorios de empresas públicas

 

Autora: Karla Gaviño

El fomento de la presencia femenina en los directorios de las empresas, continúa siendo un tema con un largo camino por andar, y no precisamente por ausencia de mujeres profesionales que puedan ocupar estas posiciones, sino por la falta de oportunidades equitativas para el acceso al liderazgo de las empresas. Si en el sector privado, aún se habla de la importancia de incrementar la participación femenina, de procurar la implementación de políticas que permitan el acceso de la mujer a posiciones de mando y dirección de las Empresas, en la actividad empresarial del Estado, la participación femenina y la importancia dada a la misma es mucho menor.

 Tomemos como ejemplo el caso de la Corporación FONAFE, que abarca a 35 empresas y entidades públicas. Si revisamos la información pública disponible, veremos que la conformación de los directorios de estas empresas y entidades cuenta prioritariamente con presencia masculina, inclusive, se tienen directorios sin participación femenina.  

 Así, del análisis de la información publicada en el portal electrónico de FONAFE a inicios de diciembre de 2020, tenemos que de 34 empresas y entidades públicas (dejando de lado a Essalud), los directorios de 15 empresas están conformados únicamente por hombres (CORPAC. S.A., EGEMSA S.A, EGESUR S.A, ELECTRO ORIENTE S.A., ELECTRO SUR ESTE S.A., ELECTRO SUR S.A., ENACO S.A., SAN GABÁN S.A., SEAL S.A., SERPOST S.A., PERUPETRO S.A., FAME S.A.C., SIMA PERU S.A.C., SIMA IQUITOS S.R.L Y SEMAN S.A.).  

 Mientras que en otras 15 empresas la presencia de mujeres en los directorios es minoritaria. La diferencia es tal que en 7 de ellos, incluyendo al Grupo Distriluz, la proporción es de 1 directora ante 5 o 4 directores varones. Estas cifras crecen si tenemos en cuenta que el directorio del Grupo Distriluz representa a 4 Empresas, con lo cual realmente son 18 empresas con presencia minoritaria de mujeres en sus directorios, siendo que en 10 de ellos, la diferencia es de 1 directora frente a 5 o 4 directores varones.

 Únicamente, el Fondo Mi Vivienda figura con igual cifra de directores hombres y mujeres. Ningún directorio se encuentra conformado principalmente por mujeres. Sin duda, la actividad empresarial del Estado presenta diversos espacios de mejora para la inclusión de políticas de equidad, incluyendo el incremento de la participación de la mujer en la conformación de sus directorios y en la toma de decisiones.

Disponible en: Diario Gestión https://gestion.pe/opinion/presencia-de-la-mujer-en-directorios-de-empresas-publicas-noticia/

Especial: Lo bueno, lo malo y lo feo de la Administración Pública en el 2020

Recibimos la invitación de Gestión Pública & Control - Gaceta Jurídica, para participar en el Especial "Lo bueno, lo malo y lo feo de la Administración Pública en el 2020" del Portal La Ley, para comentar los aspectos positivos, negativos y las oportunidades de mejora que nos dejó el 2020 en materia de inversión pública. 

El especial, se encuentra disponible en el siguiente enlace: https://laley.pe/art/10483/lo-bueno-lo-malo-y-lo-feo-de-la-administracion-publica-del-2020

 

Liderazgo BIM para la inversión pública

 

Liderazgo BIM para la inversión pública

 

Autora: Karla Gaviño Masías

Docente de la Escuela de Gestión Pública de la Universidad del Pacífico.

Las transformaciones digitales son procesos constantes de cambio, que deben contar con un apoyo al más alto nivel de cada Entidad (compromiso Top-down), y que en el Building Information Modeling (BIM) para la inversión pública, requiere también un empoderamiento de la Entidad, Programa o Dirección encargada de liderar la estrategia nacional para su implementación. Podemos hablar así del liderazgo del BIM, como el liderazgo de la estrategia nacional de cada país, y como el liderazgo a la interna de cada Entidad Pública o Sector. En esta columna, nos enfocaremos en el liderazgo de la estrategia nacional.

Existen distintos modelos a lo largo de la región Latinoamericana y del Caribe para el liderazgo de la estrategia nacional BIM en cada país. Por ejemplo, en Chile el BIM se encuentra liderado por el PlanBIM, que es un Programa de Corfo con una duración de 10 años, dedicado a liderar el proceso de aplicación del BIM en el país; es decir es una organización con una misión especializada en materia de BIM para la inversión pública. Por otro lado, en el Perú el BIM se encuentra liderado por la Dirección General de Programación Multianual de Inversiones del Ministerio de Economía y Finanzas, cuya labor principal es ejercer la rectoría de la inversión pública, y que tiene el mandato de elaborar un documento denominado “Plan BIM”, que contendrá la estrategia nacional del BIM y que será aprobado y publicado mediante una norma.

Así, las denominaciones podrán ser similares (ambos países utilizan el término “Plan BIM”), pero se trata de una distinta organización para el liderazgo de la estrategia BIM. En un esquema se optó por un Programa u organización como una misión ad hoc específica y especializada en la materia, mientras que en otro se optó por un documento orientador (que entendemos deberá ir de la mano con acciones diversas de capacitación y acompañamiento), elaborado por el rector de la inversión pública. 

Somos de la opinión que lo ideal es una Entidad o Programa específico que lidere la estrategia nacional del BIM, antes que una dependencia que cuente adicionalmente con otras tareas cuyo día a día pueda llevar a rezagar esta labor, ello atendiendo a que en la región LATAM la inversión pública, la infraestructura y la construcción vienen en caída desde antes de la pandemia, habiéndose acrecentado ello durante el presente año.

En el contexto económico actual peruano, con una potencial segunda ola de la COVID-19, y con un objetivo trazado de lograr el crecimiento de la inversión pública en la ambiciosa cifra del 20% durante el 2021, sería entendible e incluso recomendable, que los esfuerzos se encuentren canalizados a acciones concretas de corto plazo para impulsar la inversión pública. A lo expuesto, se suma el contexto de transición del gobierno actual, que habiendo asumido recientemente el mando del país, tendrá una gestión aproximada de 7 meses, atendiendo a las elecciones del 2021 y cambio de mando.

En ese sentido, la apuesta peruana de tener el liderazgo del BIM en la rectoría de la inversión pública, nació asumiendo el reto de que el día a día no sea un óbice para el avance en los tiempos esperados, y quizá ello se encuentra relacionado a que habiendo transcurrido cerca de 1 año y medio de encontrarse previsto el Plan BIM en el Plan Nacional para la Competitividad y Productividad, aún no se cuenta con el mismo aprobado y publicado. A este reto de origen, por así denominarlo, se le suma el reto del contexto político y de la COVID-19.

Sin perjuicio de ello, es importante que la visión innovadora que inspiró la inclusión del BIM en el referido Plan se mantenga, dada la importancia de los aportes que puede generar el BIM al sector construcción y a la infraestructura pública, conlleva a que no pueda postergarse la continuidad de los pasos avanzados y de las metas planteadas. Ante ello, es importante la hoja de ruta de implementación del BIM recientemente publicada, que prevé con ambición su aplicación a todas las inversiones públicas de infraestructura o con componente de edificación para el 2030. Asimismo, será importante lograr elaborar el referido Plan BIM, es decir, contar con la estrategia nacional a implementar (respecto de la cual se han anunciado algunos avances), en paralelo a los proyectos piloto que pueden brindar información e insumo para otros hitos necesarios, como son los estándares BIM. También reviste de importancia una clara definición de roles BIM. Consideramos que los esfuerzos en el corto y mediano plazo en materia de BIM, deben centrarse en ello, a fin de ver caminar su aplicación en la inversión pública peruana con bases claras y sólidas para todos los participantes.

Todo ello, a nuestro criterio se debe realizar en alianza con la Academia y el sector privado, antes de solicitar la aplicación del BIM a entidades públicas que aún no cuentan con los instrumentos adecuados para su aplicación, siendo importante que el líder del BIM, oriente en ese sentido a todos los Sectores que elaboren inversiones públicas con participación los Gobiernos Regionales y las Municipalidades, evitando generar exigencias técnicas que a estas alturas aún no podrán ser cumplidas.

 Dic. 2020

Columna de opinión publicada en América Economía, el 07.01.2020 Disponible en el link:  https://www.americaeconomia.com/analisis-opinion/liderazgo-bim-para-la-inversion-publica